解散铁道部!

@ 八月 1, 2011

【本文原标题《根治弊端需要动大手术——学者纵谈铁路体制改革》,为《华商报》摘录法学专家、学者对铁路体制改革的看法。本文原定发表于7月30日的《华商报》评论版上,因河蟹禁令夭折。】

“723”事故举国关注。昨日下午(注:7月28日),北京大学人大与议会研究中心和腾讯微博专门召开了一场研讨会,主题是“铁路管理体制改革”。一些著名的法学专家、以及对中国铁道体制改革进行长期关注和研究的学者,就中国铁路体制改革的路径发表了自己的看法。

张千帆      北京大学法学院教授
杨俊锋      中国人民公安大学法律系讲师
郭道晖      中国法学会法理学研究会顾问
湛中乐      北京大学法学院教授
熊伟         北京大学人大与议会研究中心兼职研究员
曲相霏      社科院国际法研究所副研究员
余晖         中国社科院经济体制改革研究会公共政策研究中心主任
胡星斗      北京理工大学经济学教授
何海波      清华大学法学院副教授
甘超英      北京大学法学院副教授
赵 旭         天则公用事业研究中心研究员
郝劲松      律师

张千帆:我有个假设,中国近年来不如果搞铁路大跃进,或许不会发生这么重大的事故。我希望通过这次事故,举国能对铁路管理体制做一些反省。也希望政府部门铲除一些既得利益,在体制上有根本的变化。我想只有这样,才能防止这样事情的发生。今天主要听听大家的意见。

湛中乐:我谈几点看法。

  1. 第一,中国是个经济高速发达的国家,任何事情在谈到速度的同时,也要讲究质量,再快的速度要保证质量,这个质量就包括安全。无论是经济发展也好,动车提速也好,或者说宇航飞机也好。在高速发展的重要前提保证是质量、安全。
  2. 第二个问题,这次事故和以往的屡次事故也暴露出火车、铁路、汽车、水上交通以及航空运输的管理问题。不仅有企业自身的管理问题,也有政府和政府职能部门管理的问题。
  3. 第三个问题,法律学人的思考在于相关法律的制订该怎么完善。过去火车压死人赔偿2000块钱,后来到十几万,五十万等等,这种人身侵害问题的解决要在制度公平上解决,包括城市人和农村人同命同价的问题等等。

郝劲松:从我这几年的接触和理解,包括和铁路局的朋友聊天,就是铁道部门的内部人,对高铁,包括动车的速度、线路的沉降问题等都是很担忧的。

我一直同意解散铁道部。两年前大部委合并,有消息说交通运输部把铁道部合并进去。当时刘志军还在位拒绝合并,保守势力占了上风,也赶上雪灾,对他们起了挽救作用,铁道部就没有合并成功。

铁道部作为一个正式机构,既充当政府部门,又充当企业运营,原来还有公检法,从去年开始公安就剥离了,近期检察院和法院开始剥离。从目前来看,铁道部这个政企不分的机制,也是中国唯一一个政企不分的机构,迟早是要解体的,只是一个时间问题。这次可能是一个很好的契机。

胡星斗:这次动车事故,从一场交通灾难,实际上已经演变成政府诚信和官员人格的灾难。第一,这个事件背后所反映的是铁道体制的问题,目前中国的铁路体制是计划经济的最后堡垒,计划经济的怪胎。实行的是统一的调度,统一的核算,实行的是半军事化管理,铁路有他的公检法。当然近两年在逐渐地剥离,但是铁路那种计划经济的特征一点都没有改变。比如说定价权、调度权、管理权掌握在部委一级,下面根本没有任何自主的权利。

再就是目前中国整个的铁路运输,交易规则不清,程序不清楚,成本不透明,利润说不清。整个铁道部是一个大工厂。他既是管理者,又是具体的经营者。而下面的各个铁路分局,精力都集中在二次分配,或者是铁路总局有多少资金分配到这个铁路分局,主要领导很少有精力用在改善铁路的管理,改善服务,真正地提高技术质量。

这种铁道垄断的体制,无论从经济方面来看,还是从加快铁路的发展来看,都应当鼓励更多元的投资。多元的投资关键是要打破铁路的垄断。

余晖:关于铁路改革垄断产业改革,我们10年前就组建过一个团队开始调查,当时有四大垄断部门公司,电信、银行、铁路、电力部门。现在,电信、电力、银行都做了相应的改革,唯独铁路基本上没有动,为什么铁路推不动?除了刚才一些同仁讲的,也跟铁路复杂性确实相关的,我们这些研究行业垄断的学者,认为铁路行业在改革的技术层面上,希望这个铁路跑的车子、路轨也好,或者是客运、货运也好,谁都能去参与。但是我们的铁路,例如涉及到信号系统、财务结算系统都是非常复杂的事情。这是一个客观的技术难度,但这并不能说作为一个借口来无限期地铁路改革一直延缓下去,其实在某些方面是可以改的。从现在来说,基本上达成的一个改革的方向,就是实行政企分开,这肯定是要政企分开的。

政企分开以后在微观上怎么弄?基本上达成的一个共识,就是说要网运分开,就是把铁路网这一块和运输这一块分开。网可以独立组建一个网公司,全国一体的网公司,或者切割成几个大区性的网络公司。这叫网运分开。运就是客运和货运,这就通过政企分开以后变成独立的公司,或者民营公司都可以来做。

信号和调度谁来管?是依附在网公司来进行信号和调度的服务,还是专门成立一个独立的信号公司,或者是路轨公司?这个都还没有细致来讨论这个事情,可能就这么耽误过去。所以,刚才大家说了铁道部这种政企合一,甚至是公检法合一的政企不分的体制,大的危机事件必然会出现的。

解散铁道部
解散铁道部!(原图作者不详,来自新浪微博。)

张千帆:大家提出要改革铁道部,改革这种局面,大家有没有具体的建议?

杨俊锋:温州惨案,再次引出“拆分”铁道部的呼声。在我看来,不仅要拆分,至少还要:第一,归并,即:交通领域的公共管理职能由一个统一的机构即交通部统一管理,以提高效能;第二,开放,即铁路市场要打破垄断,允许民营资本进入,以形成良性竞争。

赵旭:第一步是政企分离。我当时呼吁大家一起来推动这件事情,就是通过各种各样的方式,学界来提供方案,通过人大、政协来体制内不停地呼吁,媒体有扎实的步骤一步一步的走。比如从地方铁路公司先开始,从专线先开始,所有的运营全部脱离,这样一步一步地开始脱离,可能是一个方向。

张千帆:需要一个打破既得利益的人。

郭道晖:要改革,怎么改革,比如体制、计划经济、政企分析等等这些问题。有个问题是人大,比如,举行重大工程、重大活动等等都要经过人大的审查,我们是没有;比如说像高铁项目都应该由人大来审定,过去三峡是审定了,别的就没有。你可以这么干,但必须通过人大审批。我觉得整体上改革,不光是铁道内部的问题,是指导思想的问题。

曲相霏:政企分开对铁路系统有好处的。分可能还不是一个彻底解决问题的办法,但是非常必要。

何海波:我希望这次惨痛的事故不但能带来铁路管理机制的改革,也能带来社会管理体制的改革。对铁路管理体制的改革来说,刚才有人说,媒体对温州铁路事故关注多,对汽车事故关注得少,好像生命是有不同价值似的。我觉得原因不完全在这里,对铁路关注得多,可以说大家对铁路积怨很多。这些年铁路迅猛发展,另外一方面带来了大家的很多不满意。比如说,我们花了那么大价钱,就把京沪铁路速度从200提高到300到350,很多人买不到票等等。实际上问题很多。

当然很大一部分是体制的问题,刚才提到2009年铁道部自己的一个改革方案,现在想想让铁道部自己提铁路体制改革的方案,就是不可能的事情。我希望在这个事故以后能够有真正的动作。

另外,灾难也暴露出面对灾难事故的应对体制的问题。我觉得从整个事故的处理,看出是完全沿袭了原先的体制和思路。

熊伟:铁道部作为政府部门,必然要追求政绩,在高铁建设当中必然抢工期,造成技术不成熟,管理不完善,最后必然会发生这样的灾难。不在温州发生,在别的地方一样会发生。关于铁路改革,我看社会上现在达成一个共识,叫做铁道部必须撤销,并入交通部。这个基本上达成一个共识了,如何撤,这个实际上也不是一个太难的问题。

  1. 第一,首先由国家审计署对铁道部所有的资产进行全面审计。审计之后,再根据不同的发展方向分成几个独立公司,可以由国资委管理,但一定欢迎社会资本的进入。
  2. 第二,铁路发展的目标。曾经有一句话,人民铁路为人民。我们的目标要搞清楚,要把这个丢的目标拣回来。我们铁路发展方向一定要有两个方向,社会效益和经济效益要同步的。铁道部讲客运赔本、货运赚钱,审计署评估以后,如果赔本,国家给一定补偿。比如对春运,我觉得有一个专门的春运对客运进行补偿。
  3. 第三,就是必须要成立高铁公司,这就包括了动车。现在为什么出现了“被高铁”、“被动车”的现象,就是因为全国铁路是一家。为了让高铁赚钱,最简单的办法,就是把特快、普快取消掉,让客流都上高铁,这样他们才能够赚钱。如果要改变这种状况,铁道部撤销是一个,第二个要成立一个高铁公司。高铁现在的发展方向,就是让市场来决定普通特快的设置问题等等。现在唯一的发展方向,就是高铁和民航,他们两个要合作。因为现在高铁对民航的冲击是很大的,高铁和民航两个去合作,民航的资本进入高铁公司,这样的话才可能减少一点亏损,增加一点效益。要不然“被高铁”“被动车”肯定不能出现。

我顺便谈一下,我2005年两次起诉了铁道部,就是动车组的票价制订和普通、特快的取消,没有经过听证。我到北京市二中院,那个法官一听告铁道部,态度极其糟糕。后来通过全国人大代表在两会提了议案,他这边收了,然后给了不予受理。

余晖:我补充郭老师所谓大跃进的事情,我们现在确实有大跃进的那种做法,但是背后的机制完全一样了,现在背后是强大的利益集团了。这个金融危机以后,中国有4万亿计划,把4万亿花出去,在争这个4万亿项目,铁道部和水利争的是最大的,都是基础设施嘛。根据铁路的投资规划来说,到2013年他们应该是3.5万亿投资。

甘超英:铁路对GDP拉动也非常大。

余晖:我们说高铁和动车,可能对GDP是有拉动的,但是对民众的出行,其实是一个负效应。媒体报道,张曙光一个人就有28亿存在国外,这还不恐怖嘛。

熊伟:余老师研究铁道体制改革,刚才好像没有全部阐述?

余晖:我们网运分离,这个铁道部也都同意了,但他们迟迟地不去做,就没有一个人拍板这个事情。

郝劲松:铁道部改革最大的阻力在那儿,就是铁道部自身。是不是到了必须紧迫的程度了?肯定。人都死了30多个了,而且这种死亡还会继续。因为现在在事故结论没有调查清楚,相同的车还在跑。我们本着对生命的尊重,应该停开。如果不停开,我们要拒绝乘坐。就像1995年美国蒙哥马利一样,有的人就拒绝称作公交车,持续了381天,最后废除了法律。我首先带头拒绝乘坐一年。还要在每天晚上8点34的碰撞时间去拍照片。我相信更多珍爱生命的人拒绝乘坐。什么时候把事故调查清楚,把整体的危险降下来,我才会继续乘坐。

张千帆:大家讨论得很好,我也用不到总结了,大家经过一个很简短的讨论,有共识,对于今后的改革大家也提了一些意见,一个是政企分开,属于监管的是监管,运营的是运营。无论是撤销铁道部,还是维持铁道部,把其中某些部门移交给其他部门。这些要确立下来,而且国家要把这样一个大手术,提上议事日程。同时,它的结构内部横向是不是可以分割,我想经济学家也做一些探讨。

当然,集中有集中的好处,但是形成垄断,在这个事故中并没有带给我们好处,本来垄断是加强安全,但现在垄断连这方面都没有得到保证。垄断,在这儿形成铁道部的巨无霸,才有为所欲为的底气。可否把铁道部分成几个独立的,铁路对铁路,列车对列车,有不同的人负责,这些方面都值得我们考虑。最后,还有一个关于安全监管。是不是政企分开了,甚至于打破垄断了,就一定能够增加铁路安全?确实还不一定,有时候分割开来以后,他们直接的衔接不好,造成混乱反而会更好。

余晖:裁判员跟运动员分开了,是好还是不好?

张千帆:分开是必要的,但光分还不是充分的,尤其是分开之后,万一刚刚分开又出现大的事故,铁道部原先的人站出来说,这就是分的结果。怎么样去设计一个比较合理的铁路运营和监管分离的局面,我们可以进一步探讨。

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6个 群众围观在“解散铁道部!”旁边

  1. inxi'an“三俗”阿姨 说:

    解散铁道部!

  2. fasdf 说:

    解散铁道部!

  3. 抽旱烟吃挂面 说:

    铁道部全体都有,立正——,解散。

  4. penn 说:

    这哪里是铁道部一个部门的问题。上梁不正下梁歪。

  5. deep 说:

    一足协都喊解散20年了,也没事儿。何况铁道部呢

  6. lifishake 说:

    需要解散的,何止一个铁道部

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