英国如何监督议员特权

@ 五月 22, 2012

原文首发于2012年5月17日《南方周末》,感谢作者“葛峰”的友情分享,原标题《民意代表的办公经费如何监督》,曾撰文《英国法院如何应对微博时代》。】

参政议政是公民的基本权利,可这并不意味着每个人都要直接的介入国家政治生活。受时间、精力、技能的影响,人们可以通过选举民意代表,组建代议机关间接地参与治理国家,处理公共事务。民意代表代表选民,向选民负责,或就国家事务投票,监督政策、法律的执行;或在代议机关内就公共事务、公民权利等事项代申民意,进行辩论。

代表们履行职责的过程并不轻松也不和气:为民之利,四处走访,耗费资财,在辩论过程中言辞激烈,甚至对决策的有司出言不逊也是常有的事。倘若代表们没有物质和人身权利的诸多保障,一则生活陷入困顿,二则因言获罪,人身自由受到危害。所以,诸多国家都给予代表最高权力的代议机关及代表们一定的特别权力(),以此保障他们顺利地履行职务。概言之,代表们在履行职责时享有演说、辩论、议事的自由以及免予受到起诉的权利,并可获取一定的津贴和补助。这些权利被统称为民意代表的“议事特权”。

只是,履职行为的概念太过宽泛不好确定:代表们参加代议机关的全体活动是履行职责的行为,代表在全体活动之外,收集公众意愿、视察相关部门并提出建议批评的行为也是履行职责。民意代表几乎事事都可主张自己享有“议事特权”而不容他人监督,由是,民意代表很容易假“议事特权”之名,行逃避监督之实。

但严格来说,代表们想随意将自己的任何行为都定义为履行职责的行为而逃避法律监督其实并不容易。例如,在代表们违章驾驶、伤害他人身体或从事其他应受法律制裁或触犯刑律的行为时,只要履行一定的法律程序(例如向代议机关进行报告并获批准)后,司法机关可以对违法的代表们予以惩罚。

在一些稍显琐碎的事项上,情况会有些不同。例如,依照各国通例,代表们履行职务期间的活动经费都由国家的财政预算予以保障,代表们怎么使用这笔经费,很少有人监督,也很难监督。这是因为,活动经费的保障制度由代议机关制定,代议机关应该监管代表们的花费问题,倘若代表们主张自己如何使用活动经费是一种“议事特权”,除代议机关之外,无人有权监管,那么代表们“中饱私囊”的行为就容易逃避法律的监管。

于是,如何界定“议事特权”的界限,不让民意代表脱离法律监督,就让执法机关很是头疼。面对这一问题,英国最高法院在近年的一个判例中给出了答案。

“议事特权”与“报销门”

英国是议会民主国家,奉行“议会主权”,作为代议机关的议会是权力核心和政治焦点,议会负责立法、监控税收与财政支出,监督政府行为并在外交与司法中发挥作用,可以说英国的议会是世界上最有权力的议会。议会的组成成员——议员们享有着履行职务所需的“议事特权”。

“议事特权”是英国法律中一项历史悠久的权利,规定在1689年的英国《权利法案》第9条之中,即“议会内之演说自由、辩论或议事之自由,不应在议会以外之任何法院或任何地方,受到弹劾或讯问”。其本意在于保护议员的言论自由,保证议员们在议会内畅所欲言而免受诉讼风险,其中的“议事自由”后来逐渐演化至保护议员们履行职责的行为。

由于“议事”的概念过于宽泛,以至于议员所享有的“议事特权”范围很难界定,如何在保证议员享有“议事特权”的同时,能对议员的不法行为进行有效法律监管?

2009年,震惊英国政坛的“报销门”事件发生了。议员们不当使用办公费用和津贴中饱私囊的行为被曝光。

报账问题使英国政坛经历了一场“政治地震”。为平息众怒,下议院议长迈克尔·马丁宣布辞职,议会成立了单独的委员会对议员津贴的使用情况进行“大清查”,存在问题的议员纷纷退缴津贴、认错受罚。时任英国首相布朗代表政界人士向公众道歉,并宣布将监管议员补贴明细的权力移交给一位依法独立的监察专员。

执法机关也在调查部分议员的报销行为。皇家检控署指控称:时任下议院的工党议员莫里、蔡特及迪瓦恩,在担任下议院议员期间,报销与执行议员职务不相干的费用,报销事项包括支付自住房屋贷款、旅馆住宿费用、房屋清洁等,其骗取补助和津贴的行为触犯了《1968年盗窃法》第17条(1)款b项的规定,议员们涉嫌犯有伪造账目骗取补贴的行为,理应入狱。

议员们都否认了指控,认为津贴及办公经费制度由议会制定,其报销程序和内容属议会内部事务,报销行为属于履行自身职责的行为,受1689《权利法案》第9条所规定的“议事特权”的保护,不应受到非难,即使他们行为不当,也应由议会调查并惩处,司法机关无权管辖。对此理由,皇家检控署并不采纳,署长斯塔摩尔说:“我们认为本案是否涉及‘议事特权’的问题应该由法院来决定。”

英国报销门
(图片来自网络)

移送到刑事法院

2010年2月,皇家检控署将案件移送到了英格兰的南沃克刑事法院,请求法院就双方争议的管辖权问题作出裁决,即议员们伪造账目报销费用的行为是否属于“议事特权”,他们该由议会调查惩处,还是由检控部门起诉。

高等法院的桑德斯法官审理了这起案件。2009年5月,桑德斯法官作出裁决驳回了被告的主张,他认为议会的津贴和报销制度是“议事特权”,即议会有权自行制定相应的制度和规则保障议员履行职务,但被告们通过伪造账目虚假报销的行为不是报销制度的一部分,与履行议员职责无关,报销行为不享有“议事特权”。法院将其个人行为排除在制度之外,没有干涉议会的运作,也没有阻碍议员们履行职责。

上诉法院坚持同样判决

宣判后,被告们并不服气,坚持上诉。同年6月,该案上诉至上诉法院,被告们坚持认为报销行为本身就是议员报销制度的一部分,与他们所参与的议事活动联系紧密,只有议会才有权处理他们。

上诉法院民事庭庭长廖柏嘉法官、高等法院首席法官贾奇法官以及高等法院王座法庭首席法官安东尼·梅爵士共同审理了此案,他们的裁决观点与桑德斯法官一致,被告应当在刑事法院接受审判。

法官们指出,“议事”应当被限缩解释为与立法程序有关的活动,被告的报销行为不属于议事活动,与确保议员们自由发言的“议事特权”毫无关系。以往的判例或是表明“议事特权”与议员实施议会职能的活动有关,或是指出“议事特权”存在于议会大厦之内,与议员履行职务的行为有关。

与此同时,上诉法院注意到了议会对此案的反应,贾奇法官说,如果议会认为法院审理此案是对议会主权的一种潜在侵犯的话,他们(议会)会让法院知道自己的观点…但议会在这个问题上保持了沉默,很明显,议会在此问题上干涉警方调查或检方指控是不合适的。

最高法院:这与“议事特权”无关

10月,案件上诉到了英国最高法院,被告们坚持执法机构包括法院对他们没有管辖权。理由是:

  1. 根据《1689权利法案》第9条规定,“议会内之演说自由、辩论或议事之自由,不应在议会以外之任何法院或任何地方,受到弹劾或讯问”,议员们享有“议事特权”。
  2. 依照法律规定及惯例,议会上院与下院之间互不干涉彼此事务,院外机构更无权干涉议会事务,议会对议会事务享有“排他性的管辖权”。在本案中,报销计划由议会制定,有关该计划的监督和执行的权力也该在议会,报销制度及报销行为属于议会事务,应当由议会解决,只有议会有权对此事进行调查或对议员进行惩处并要求议员退还款项。

11月10日,9位最高法院大法官共同审理了此案,由于本案实体部分的审理(即被告是否有罪的问题)因管辖权问题处于中止状态,为不影响案件的继续审理,大法官们先给出了裁决结果,一致裁决驳回三名被告的上诉,刑事法院对议员们的报销行为拥有管辖权。12月10日,大法官们给出了裁决理由,菲利普斯法官和罗杰法官为本案撰写了主要判决意见。

大法官们认为,第一,关于议员报销费用的行为是否是《1689权利法案》第9条所规定议会内的议事行为的问题。法院认为,议会已经表示“议事特权”的界限应当由法院来界定,法院会在界定该特权时认真谨慎行事。在法院看来,倘若“议事特权”范围宽泛,在议员滥用特权时,将会使权益受到议员侵害的人无法得到救济,并使犯下刑事罪行的议员逃避法律惩处,因此,法院对《1689权利法案》第9条的立法原意进行限缩解释是合理的。由是,第9条所指的“议事特权”直接指向的是议员在议会和议会委员会内的演说及辩论的自由,无涉其他。法院在考虑议员们在议会与委员会之外所从事的行为是否是议事行为时,需要考虑该行为与议会职能的关联性,并进一步考虑这种行为的实质是什么,以及如果议员该种行为不享有“议事特权”是否会影响议会事务。

经考量,法院发现,议员的报销行为与议会职能无关,与报销制度无关,属个人行为,法院对报销行为的审查不会阻止议员的言论或辩论自由,只会阻止议员们类似的不实报销行为。所以议员们在此并不享有“议事特权”。

第二,关于被告提出的议会对议会事务的“排他性管辖权”问题。

首先,议会指出他们(议会)并未宣称在处理议会内所发生的刑事犯罪行为时,议会具有“排他性管辖权”,甚至即使该刑事犯罪行为与议会的议事活动有关或干涉了议会的议事活动,议会也不会对这些犯罪行为享有“排他性管辖权”,足以说明,法院与议会有着不同的、相互重叠的管辖权,即议会有权对藐视议会、侵害议会议事活动的行为进行按照自己程序的处理,而法院则有权对刑事犯罪分子进行审判。

其次,在本案中,皇家检控署针对议员的起诉行为仅与补助与津贴计划的执行有关,并不涉及议会及其委员会制定的计划本身。因此,检方的起诉与议会事务无关。此外,议会在着手对此计划进行反思并对议员进行纪律调查期间,并没有反对警方的调查,而是与警方积极合作,进一步说明了本案不存在议会的“排他性管辖权”问题。

最终大法官们认为,皇家检控署针对涉案议员所提出的指控没有侵犯议员们的“议事特权”,也没影响议会的“排他性管辖权”,刑事法院对此案具有管辖权。

英国最高法院的这一裁决阐明了议员们“议事特权”的界限,为执法机关监督议员的不法行为清除了障碍,同时也警示了那些身为民意代表的议员,特权有界限,凡事须自重。

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3个 群众围观在“英国如何监督议员特权”旁边

  1. 22F110 说:

    葛峰老师的文章很耐读,谢谢分享。

  2. 葛峰 说:

    谢谢楼上朋友的鼓励:)

  3. 匿名 说:

    人均年收入2.6万英镑是什么意思?
    是所有自然人的平均吗?如果是,一个三口之家是7.2万英镑,4口之家的标准家庭,超过10万英镑,应该没这么高。

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