政府做决定,法院审查合法性

原文首发于2012年5月31日《南方周末》,原标题《英国法院在敏感案件中如何处理与政府的关系》,感谢作者“葛峰”的友情分享,曾撰文《不谈政治不互粉》。】

法院不是要代替行政机关去作出决定,而是要去审查行政行为是否符合议会制定的法律。

英国的政客往往不喜欢法官,他们认为法官们在处理一些关系国计民生的敏感案件时,不负责任,未能考虑到政府的苦心,裁决结果往往是和政府对着干,置国家利益于不顾,政府对法官的不满在法院处理涉及恐怖主义分子嫌疑人的案件中尤其明显。

国家安全与人民权利的权衡

在全球化时代,各国普遍重视国家安全问题,欧美各国在惩罚危害国家及公共安全的恐怖活动犯罪时毫不手软,但各国在铁腕反恐之余屡有越界之处:法外执法,对恐怖分子及嫌疑人超期羁押,严刑拷问或关押虐待。这些举动已引起国际社会的关注和质疑。

早些年,美国海军关塔那摩基地(U.S.Naval Station Guantanamo Bay)的阴暗与暴力被不断曝光便是明证。在恐怖活动罪犯及嫌疑人的人权保护与国家或普罗大众的安全利益之间,该如何权衡?英国的法官们宣布:面对恐怖活动分子及其嫌疑人,普通法固有的法治与程序正义依然还要发挥作用,“国家公敌”的人权也要得到保护,政府必须在法律的边界内行事。面对判决结果,政府或政党这边,往往是怨声一片,认为法院过于严格地保护恐怖分子及其嫌疑人的人权,是对公众利益不负责任的表现。

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向春/图

对此,英国最高法院院长菲利普斯勋爵(Lord Phillips)在一次演讲中,曾举过两个例子说明政府对法院的各种不满。

一次是在著名的贝莱马什案(Belmarsh case)中,当时的上议院宣布英国内政部未经审讯而关押外国恐怖主义分子嫌疑人的行为违反了人权公约,前内政大臣查尔斯·克拉克怒气冲冲地公开表示,希望能与上议院的常任法官们进行一次公开的讨论,以便于向法官们请教该如何合法地处置恐怖主义问题。在时任上议院常任上诉法官宾厄姆勋爵(Lord Bingham)婉拒了他的邀请之后,克拉克依然不依不饶地说:“有时候,人权法将嫌犯的人权置于被犯罪威胁的人的权利和社会的需要之前,司法机构对于保护公众没有担负丝毫责任,有时候他们(司法机构)根本没有意识到自己的决定对这个社会意味着什么。”

另外一次则是在2011年,英国前保守党党魁霍华德(Lord Howard,the former Tory leader)在一次广播节目中公开表示:“应当削弱不断增长的法官权力,太多的决定不是由必须向选区作出交代的民选的、负责任的议员们做出的,而是由不负责任的、非民选的法官作出。”菲利普斯勋爵在谈及这两个例子时的观点大致是,法院应该通过判决让政府了解法院的任务,具体而言,法院不是要代替行政机关去作出决定,而是要去审查行政行为是否符合议会制定的法律。

“府院之争”:恢复嫌犯被剥夺的国籍

不可否认,法官们也意识到自己的裁决所引发的法官与政府的紧张关系,法官们开始考虑如何在严格依法裁判案件的同时,处理好自己与政府之间的关系。概而言之,法官们会在判决中表明自己赞同政府为国家安全所做出的各种努力,但是同时表明法治、程序正义不可忽视。2012年3月29日,英格兰及威尔士上诉法院(以下简称上诉法院)的三位法官在希拉尔·阿比杜尔拉扎克·阿里·阿尔吉达诉内政部国务大臣案中宣布自己作出了一份“不情愿”的判决,便是对此最好的注脚。

1992年,原伊拉克公民阿尔吉达逃离了萨达姆政权,以难民身份进入英国并受到庇护,并于2000年获得英国国籍。按照萨达姆政权时期的法律,阿尔吉达失去了自己的伊拉克国籍。2004年,英美联军军事占领伊拉克,萨达姆政权倒台,阿尔吉达返回了伊拉克。在伊拉克期间,因被怀疑从事针对英美联军的恐怖主义活动,阿尔吉达被英军拘留,虽百般辩解却未能获释。直至2007年12月30日,军方因证据不足而无法对其指控,阿尔吉达才重获自由。

但是,由于此前军方已将被拘留的恐怖主义嫌疑犯的资料传回英国国内,内政部国务大臣已依照《1981年英国国籍法》(以下简称《国籍法》)第40条第(2)款的规定,即“国务大臣可因相信剥夺某人国籍有助于公共利益为由而下令剥夺该人的国籍”,于2007年12月14日签署命令,剥夺了阿尔吉达的英国国籍。至此,失去英国国籍的阿尔吉达无法返回英国,只好远赴土耳其生活。

在土耳其期间,阿尔吉达以国务大臣所做出的剥夺国籍的决定使自己成为了无国籍人士,其决定违反了《国籍法》第40条第(4)款的规定,即“如果内政大臣相信自己(所做出的剥夺某人国籍)的决定会使该人士成为无国籍人士的话,他将不能按照第(2)款的规定剥夺该人国籍”为由,向英国的特别移民上诉委员会(the Special Immigration Appeals Commission,以下简称SIAC)提出上诉,要求恢复自己的英国国籍。2010年11月26日,SIAC驳回了他的上诉,理由是:无论是依照2004年伊拉克临时过渡政府的法律,还是2006年伊拉克正式政府所通过的《2006年伊拉克国籍法》的规定,原为伊拉克公民的阿尔吉达已自动获得了伊拉克国籍,因此,内政大臣的决定符合法律规定。阿尔吉达旋即向上诉法院提出上诉。

阿尔吉达认为,根据伊拉克临时过渡政府的法律和《2006年伊拉克国籍法》的规定,他不会自动获得伊拉克国籍,因此,内政大臣的决定违法,应予撤销。内政大臣则认为:首先,阿尔吉达成为了无国籍人士并不是自己(剥夺阿尔吉达国籍)的决定所造成的,而是因为阿尔吉达自己存在过错,没有申请恢复自己的伊拉克国籍。其次,《国籍法》第40条第(4)款的规定其实赋予了自己一定的自由裁量权,即在阿尔吉达能够通过申请获得伊拉克国籍的情况下,他不必考虑阿尔吉达在被剥夺英国国籍之后,却又没有申请伊拉克国籍而成为无国籍人士的可能后果,便可直接作出剥夺其国籍的决定。

在详细地梳理了伊拉克法律关于国籍问题的有关规定后,作为上诉法院负责审理该案的三名法官之一的理查德兹法官认为,SIAC错误地理解适用了伊拉克临时过渡政府的法律和《2006年伊拉克国籍法》,因为依照这些法律的规定,在阿尔吉达没有提出申请的情况下,他不会自动获得并恢复自己的伊拉克国籍。

至于内政大臣的辩称理由,理查德兹法官认为,《国籍法》第40条第(4)款明确要求内政大臣(包括本案中的上诉法院)考虑作出剥夺某人国籍决定的各种可能后果,即这个决定有可能使该人士成为无国籍人士吗?如果在上述的相关伊拉克立法下,2007年12月14日以前,阿尔吉达(未经申请)不能自动地恢复自己的伊拉克国籍,那么在内政大臣作出决定之时,阿尔吉达仅具有英国国籍,因此,内政大臣剥夺其国籍的决定会使其成为无国籍人士。至于阿尔吉达能够在决定之前选择申请获得伊拉克国籍或是将来再申请获得伊拉克国籍,与这个决定会造成其当下身处无国籍状态毫无关系,因此,内政大臣的决定违法,应予撤销,阿尔吉达的英国国籍应予恢复。

理查德兹法官补充说,从某种意义而言,本案的结果是十分令人失望的,因为国务大臣确信剥夺阿尔吉达的国籍是有助于维护英国的公众利益的。但必须牢记,英国政府在2000年给予了阿尔吉达英国国籍,议会的立法也清楚规定,除非有助公共利益且不会使被剥夺国籍的人成为无国籍人士,内政大臣方可下令剥夺该人国籍,在本案中,国务大臣明显对立法要求和自己所作决定的可能后果欠缺考虑。

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