建立财税权力监督制度要靠宪法

@ 一月 25, 2013

原文首发于《南风窗》,原标题《财税改革要高举宪法旗帜》,感谢作者“姚轩鸽”的分享,曾分享《税款“预征”透支的是信任》。作者为税收伦理学者,现就职于西安市国家税务局。】

过去的一年,中国财税改革经历了比以往更多的振幅,所幸,一切都已过去。在新的一年里,我们每一个人没有理由不期待更加理性,更加美好的目标与梦想。财税作为国家与国民之间原初契约的核心内容,它的生态与长势,无不折射一个国家,一个社会文明的位阶,反映一个是时代变迁的深浅轨迹。

特别是在转型时代,面对纷繁复杂的历史境遇和情境,更需要大智慧与大胆略,需要文明理性精神旗帜的导引。这个旗帜,就实践而言,就是宪法,只能是宪法,只能是完备的宪法。十八大报告明确指出:“党领导人民制定宪法和法律,党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”这是因为,宪法是国民与国家之间最重要最根本公共事务的权力性规范体系,是国民与国家之间最重要最根本权利与义务法定的、应该且必须的权力性规范体系。只有高举宪法旗帜,弘扬宪法精神,遵从宪法规定,整个社会治理系统才可能逐步优化,国家才能获得真正文明的秩序,才能摆脱被形形色色具体目标引入歧途的宿命。财税改革最重要最根本的契约及公共活动,理应高举宪法旗帜,高举《八二宪法》旗帜,并以《八二宪法》为圭臬,设定目标,选择策略,稳步推进。

财税改革应从捍卫宪法开始

迄今为止,朝野的共识是,由于《八二宪法》形成的特定历史背景,它是相对理性、文明、完备的宪法。它的民意基础相对最坚实,合法性相对最大。具体说,由于《八二宪法》成于“文革”灾难之后全民的痛感时代,而且,制宪者大多遭遇过无宪或者有宪法无宪政的精神与肉体的双重迫害,这个宪法文本汇聚的国民意志比较广泛,其合法性也就较大。

所以,不单是财税改革,就是其他各个领域的社会改革,都应该且必须遵从《八二宪法》,高举《八二宪法》的旗帜,从捍卫这个宪法开始。

财税改革要捍卫宪法,首先就是要在实质性地扩大财税权力民意基础方面力争新的突破,要切实领会宪法“主权在民”的精神实质,把“主权在民”的宪法精神,切切实实地贯彻落实到财税改革的各个环节。换句话说,就是要坚决改革当下政府主导的财税体制体系,还权于纳税人,还权于每个国民,要逐步建立纳税人主导的,每个国民主导的财税治理体系。最低目标是“把纳税人当人看”,最高目标是“使纳税人成为人”。明确地说,国家征什么税,以什么原则征税,征多少税,在哪个环节征税,以及如何用税等等重大问题的决策,都要由纳税人,或者他们信任的代表决定,国家和政府,以及大小官员都无权越俎代庖,专断地替纳税人和国民做主,以他们自己的偏好作为施政的根据和理由。

其次,财税改革要捍卫宪法,就是要在建立长效实效的财税权力监督制衡机制方面有所作为。事实上,捍卫“宪法至上”原则确立实施的过程,也就是各种财税权力滥用作恶行为被遏制的过程。回顾《八二宪法》实施三十年来的实践,最大遗憾就在于,宪法违宪机制的缺位或滞后,致使各式各样的违宪行为得不到及时的救治,包括各种违宪财税行为。难怪习近平同志在庆祝《八二宪法》施行30周年年纪念会上一再强调:宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。比如,秘密财政有违宪法基本精神,预算不公开有违宪法基本精神,包括官员财产不公开等等,都有违宪法精神,至今都没有得到有效解决。因此,发挥宪法增进全社会和每一个国民福祉总量的终极目的,也就不可能落在实处。

毋庸讳言,财税作为国家与国民之间最重要原初契约的核心内容,财税法作为国民与国家之间最重要最根本权利与义务的规范总和,只有坚决捍卫宪法,才既可能获得最大的合法性支持,也可能最大限度地接近增进每个国民福祉总量的终极目标。宪法是财税法的母法,根本大法,合宪是财税法获得现实遵从动力的最佳选择。财税立宪也是宪法获得大多数国民实际支持与信仰的最佳切入点。或者说,没有实质性财税入宪的宪法是空泛的。当然,缺乏宪法支持的财税法也是底气不足,无法获得现实权威的。

可见,一切财税改革都应从遵从、捍卫宪法开始,以宪法为圭臬,以合宪不合宪作为财税改革目标设定、策略考量的根本标准。

财税修宪的未来期待

一切财税改革都应从遵从、捍卫宪法开始,以宪法为圭臬,这是前提。但是,这个前提却不是绝对的。这是因为,即就是相对完备的《八二宪法》,也不是绝对完备的。因此,在遵从“宪法至上”原则的同时,也应保持一份清醒:绝对完备的宪法,现实中是根本不存在的。绝对完备的宪法仅仅是一种理想的形态。

这岂不意味着,通过不断的财税改革,特别是财税修宪、立宪,不断优化宪法,也是高举宪法精神旗帜的应有之义。一方面,遵从、捍卫不完备的宪法总比无宪法要理性;另一方面,通过财税入宪、立宪、修宪,不断优化宪法,并进而遵从、捍卫相对完备的宪法,也是每一代人的理想和责任。因为严格说来,不完备是宪法的常态,完备则是宪法的理想状态。

或许,现实的选择只能是,一切财税等改革,都应遵从和捍卫相对完备的宪法,同时不忘追求完备理想的宪法,并继续坚决遵从和捍卫之。

财税改革
(图片来自网络)

事实上,现行宪法也不是完备的,即就是《八二宪法》同样。就财税入宪、立宪而言,尚存在诸多显现的缺陷和遗憾。

  • 一是关于财税内容的明确规定与条款太少,而且太过模糊。比如,关于涉税这样一个关乎国家治理的根本问题,明确条款仅有一条。这固然为未来宪法的财税修改,增加财税条款预留了很大的空间,但同时也是现行宪法的最大缺憾。
  • 二是现行宪法关于财税问题的规定太过模糊和原则。试想,如果“财税权”的合法性以及监督制度缺位和滞后的话,就会从根本上动摇一个国家财税治理体系的根基,导致征纳税人之间权利与义务体系的倾斜与失衡。自然,也就最容易背离财税治理“增进全社会和每个国民的福祉总量”的终极目的。

明确地说,现行宪法存在的“财税权力”的合法性问题亟待化解,“财税权力”的制衡与监督问题有待实质性的突破,财税法定问题不容忽视,广大纳税人或国民的财税权利与义务认识有待提高和深化。而且,重视财税权利与义务的特殊性、相对性与主观性,忽视财税权利与义务的普遍性、绝对性与客观性的倾向性问题,忽视财税权利与义务实质性关系调节等问题都亟待关注和重视。特别是征税人行使的权利多于所履行的义务的问题最为突出,更是亟待通过修宪、入宪、立宪来解决。

因此,财税修宪、入宪、立宪,财税改革,应是宪政建设的应有之义。任何一部完备的宪法,财税内容注定不可或缺,而且必须清晰明确。财税改革,注定需要完备宪法的支撑。高举宪法旗帜,就是要不断推动财税文明,逐步向世界财税治理的文明主流看齐。

遵从宪法是每个国民的义务

一切宪法,如果不被它的国民遵从和信仰,这个宪法就是一纸空文。同样,因为一个宪法的不完备而否定,或者不遵从它,也是一种缺乏公共理性的表现,最终将背离宪政的初衷,既无法遏制权力的滥用与作恶,也无法保障绝大多数国民的基本权利,增进每个国民的福祉总量。

遵从宪法是每个国民的义务,也是维护宪法权威,捍卫宪法尊严,捍卫全社会和每一个国民共同意志的理性选择。宪法如果不被国民遵从,它就没有生命,也就不会发挥它防范权力乖张和撒野,保障每一个国民福祉的效用,也就不会赢得每个国民发自肺腑的真诚支持与信仰,宪法的权威也就不可能长久地存在。

当然,遵从宪法,首先在于各级党政官员以及社会先进分子的示范带头。这是因为,这一群体既掌握着各级权力,包括财税权力,同时也对各种社会资源具有强大的支配力。而且,就宪政旨在监督制衡权力及其保障国民基本权利的原初目的而言,监督制衡各级党政官员可能的滥用权力,防范权力失控对国民基本权利的伤害,这是宪政的基本职责。因此,如果这一群体不真心遵从宪法,不把遵从宪法当成一种义务的话,最易大面积背离宪法的终极目的,伤害更多国民的基本权利。

其次,每一个国民也应该把遵从宪法作为一种义务。如果因为宪法初衷目的是为了遏制各级党政官员的权力,防范各级党政官员滥用权力,伤害国民的基本福祉,从而推脱遵从宪法的责任,认为遵从宪法与自己没有关系的话,那就真的永世无法摆脱被奴役的命运了。岂不知,国家是人民的国家,宪法是每个国民的宪法。国家权力的合法性,根本说来,来源于每个国民的认可与同意。没有每个国民或者其代表的授予,国家权力的民意基础就不广泛不牢固,合法性就无从谈起。可见,归根结底,宪法的尊严与权威,来源于每一个国民对它的遵从与捍卫。

遵从宪法作为一种义务意味着,每个国民,要在遵从宪法规定的纳税义务的前提下,清醒地知道自己主体地位,在意自己的财税权利,并通过各种渠道和形式维护自己的财税权利,特别是宪法已经规定的各项财税权利。毋庸置疑,每个纳税人、每个国民权利意识的淡漠,是导致其权利被权力侵害的主要原因之一。拒绝宪法规定之外一切“非法”的财税要求,本来就是每个国民、每个纳税人的基本权利之一,任何人任何组织都无权剥夺。

总之,高举宪法旗帜,是财税改革,及其一切社会改革都必须高举的旗帜。遵从它,捍卫它,也是每一个国民、每一个纳税人,特别是每一个官员的基本义务。正如《八二宪法》总纲所规定的:“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”同时,也应通过不断的修宪,完善这个宪法,充实和丰富其中财税的内容,增加宪法的合法性,化解“税权”合法性的危机,为“财税权力”及其宪法涉税条款的合法性奠定基础,真正体现宪法的至上性与权威性,并建立实质意义上的“财税权力”监督制度与机制,遏制征纳税人权利与义务生态系统不理想的现状。

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