英国的“私有化”笔记

@ 八月 14, 2013

原文首发于《流浪的天空》,感谢作者“ppip”的分享,曾分享《神华污染调查报告》】

撒切尔夫人的逝世激起我的这个话题的兴趣——但最初的起源已经不太清楚了。普遍认为英国私有化改革过程中,对于铁路系统的改革是比较失败的。

根据2013年3月10日披露的国务院机构改革和职能转变方案,我国将实行铁路政企分开,国务院将组建国家铁路局和中国铁路总公司。这是私有化在中国的继续。而把眼光往前看,我国的国有企业体制改革、央企上市(中石油、中石化)、电力电信广电等行业的改革,无不是一种私有化——在这个问题上,中国和世界潮流是同步的,甚至我们也可以用“新自由主义”这个名词来形容发生在中国的很多事情。所以,理解发生在英国和世界其他国家的私有化,也是理解发生在中国的诸多事情的一把钥匙。

什么是私有化

中国理论界认为,私有化是作为“国有化”概念的对立面出现的,主要在于所有权的变更。简单的说,就是把国有资产出售给私人。但是,英国保守党政府对于私有化的概念理解比较复杂,撒切尔政府曾专门负责私有化事务的财政次官约翰·摩尔认为:私有化不仅指“把国有公司转移到私营领域”,而且包括“将服务业承包给私营部门”、“自由化”和“放松管制”等。撒切尔夫人本人并不喜欢私有化一词,在她的绝大部分讲话和回忆录中,她都使用“民营化”。这种形式的“私有化”,也实际发生在中国的。

背景:

从“共识政治”到“新右派” 二战之后的英国国有化进程

战后,欧美国家根据凯恩斯主义,普遍建立起福利型国家。英国保守党和工党之间曾形成“共识政治”(Consensus Politics):工党以实现福利国家为满足,不再追求“社会主义”目标,保守党认可福利制度,承认某种程度的“计划经济”。他们都在一定程度上承认和使用国有化,差别只是在领域和程度。

1945年之后工党执政,推行以计划经济为主体的“社会主义”政策改革,推行大规模国有化,把英格兰银行、煤矿业、航空业、电报和无线电通讯、运输业、电力、煤气和钢铁工业都进行了国有化。之后很长一段时间,保守党政府也只是维持了原状。工党的社会主义思想体系是源于欧文、卡莱尔、罗斯金、亨利·乔治、威廉·莫里斯、社会民主联盟、费边社和独立工党,与马克思主义毫无关系。

70年代“滞涨”早期,1974年上台的工党威尔逊政府进一步推行国有化政策,对产业进行更广泛的国有化。1970年代末,英国国家企业局拥有资产18.2亿英镑,雇用职工27.9万人,成为英国最大的国有企业之一。1979年,英国大小国有企业16283家,产值占国民生产总值的10.5%,就业占8.1%。

国有化与私有化背后的经济理论

二战后,英国的主流经济理论由艾尔弗雷德·马歇尔的局部均衡理论,转变为凯恩斯主义的需求管理理论(关键点在1930年代的世界性经济危机,使局部均衡理论受到致命打击,1936年,凯恩斯出版《就业、利息和货币通论》,标志着凯恩斯主义正式形成),进而与民主社会主义相结合,这是“共识政治”的基础。在凯恩斯主义的基础上,贝弗里奇提出“福利国家”的基本构想:充分就业、社会保障。两者均有赖于国家干预的经济。

70年代,西方出现了成为“滞涨”现象,这是一种经济停滞和通货膨胀并存的极为令人担忧的现象。政府主导地位所产生的官僚主义现象以及福利国家的成本问题,使工商业开始对其感到厌烦。在国际上出现了一股反凯恩斯主义的思潮,在英国表现为“新右派“的兴起。新右派由新自由主义和新保守主义组成,前者强调市场机制和个人自由,反对国家过分干预;后者注重国家权威和秩序。这两个原本对立的思想流派由于都极力主张产权私有并反对社会主义而联合起来,并提出”自由的市场,强大的国家“原则,成为私有化政策的理论基础。

新自由主义的代表人物是哈耶克和弗里德曼。哈耶克的《自由秩序原理》、《通向奴役之路》等等,全面的阐发了一个人主义、自由市场和有限国家为核心的自由主义原则。而另一方面,新保守主义的核心内容是强调社会秩序,事物“自然的”和“特定的”秩序是新保守主义政治追求的终极目标。

英国的玛格丽特·撒切尔和美国的罗纳德·里根两位保守党领导人的标志性胜利显示出了这种变化。减免税收、放松管制以及私有化成为这一“新自由主义”日程的重要字眼。

私有化与技术发展

两次世界大战之间,英国正处于从自由垄断资本主义向国家垄断资本主义过渡的关键时期。一些具有自然垄断性质的行业,如电力、燃气还存在着大量的小型企业,需要政府出面进行整合;面临衰退的钢铁、铁路和煤炭行业,也需要政府出面进行大规模的投资。而管理现代化为建立国有大型企业提供了技术基础。在实践中,国有化为私营部门也提供了利益,一方面,国家投资带来了基础行业的复苏,另外一方面,赎买等方式的国有化对私人资本家也是有利的,丘吉尔说“假使给予适当补偿,所有人都会接受国有化的原则。大家争论的问题不是道德上的是非,而在于实行国有化是否确实比依靠私人经营和竞争,更能为国家创造一个更为有利的事业。”

而七十年代以后的技术发展,尤其是信息产业的发展,使得电信等部门不再成为自然垄断部门。技术和经济的发展,使历史潮流向着重新私有化的方向发展了。

撒切尔夫人的私有化道路

撒切尔政府推行私有化政策经历了一个从货币主义到私有化的转变过程,在撒切尔夫人执政的12年时间里,主要经历了三个阶段:

  • 1979–1983,尝试性阶段。主要是货币主义。
  • 1984–1987,大发展阶段
  • 1987–1990,深入发展阶段

这一部分的详细资料可以参考《撒切尔政府私有化政策研究》。

英国铁路私有化

“英国铁路的私有化是欧洲目前为止最激进的私有化,而且几乎称不上成功。

英国铁路的私有化因为其没能取得成功而变得名声狼藉。但是还完全不清楚失败的原因是不是因为私有化本身。根据托尼·布莱尔首相的说法,“私有化是引起铁路业混乱的一个重要因素,但是真正的原因是投资不足”(Mathieu, 2003)。确实,记录显示投资不足现象在私有化之前就已经开始出现了。对于铁路系统来说,在私有化之前的20年补贴就已经被大幅削减了,从而与其他国家相比,投资长期趋于不足。

英国铁路的私有化开始的很晚,实在1992年7月(撒切尔夫人下台之后),当时约翰·梅杰政府是基于欧洲共同体91/440号指令“关于发展欧共体的铁路”的大胆阐释。私有化在1997年初才完成,正好在梅杰的保守党在当年大选中落败前。

《1993年铁路法》牵涉到非常难以解决的铁路的分裂问题。Railtrack公司成了新业主之一,专门负责全国铁轨和车站的基本建设。最初,Railtrack的所有权仍旧为大众所有,但政策风向变化的时候,最终与1996年5月卖给了私营投资者。Railtrack公司通过给火车运营商分配时段来管理铁轨和协调列出时刻,基础设施的维护和更新外包给英国铁路基础设施服务公司(BRISCOs),而BRISCOs公司包括7个维修公司、6个铁轨更新单位和7个设计办公司。原来的国铁公司被120多家私营企业取代。列出运用公司(TOCs)的客运服务租约采用竞争招标的方法,将铁路网划分为25个特许经营权进行投标,1996年末开始实施,租期7至15年,取决于在新车辆上的投资量,这些都造成了复杂的合约和责任关系——政府愿意支付相关的法律、管理费用,却不愿意增加投资。

比较图

图:英国、日本、德国铁路私有化路线比较

全部的铁路车辆被包装成三个铁路车辆公司(ROSCOs)并出售,获得了 17.42亿英镑。ROSCOs竞购车辆并出租给TOCs。但几个月之后ROSCOs被转手,增值了9.2亿英镑——这意味着私有化的定价存在问题。一个泄漏的备忘录显示,Railtrack内部认为,经理们用小汽车往返于各车站之间,比购买火车票更便宜。

最重要的运能问题在私有化之后下降了。由于合同是按照时段授权的,信号员无法在灵活调整班次,运营系统太过僵化造成误点更为严重——如果误点了只能在下一次有预定的时段才能通过。Railtrack由于只收取固定的费用,而且规定了一定程度的利润水平,使得Railtrack没有动力去进行硬件投资,而政府也无法强制作为私营企业的Railtrack这样做。

私有化之后,英国的铁路系统出现过几次重大的事故。尽管有一些事故和私有化并没有关联,但事故的处理中也显示没有一个人能够作出合理的、及时的反应。对于消费者来说,影响非常大。特别是2000年Hatfield事故之后(2000年10月17日,一列旅客列车在驶过伦敦附近哈特菲德的弯道时出轨,4人死亡,近100人受伤。原因是钢轨出现发丝般的裂隙,导致断裂。),大量的火车限速和维护,造成了时刻表的瓦解。

在专栏中,Felix对交通运输和私有化的经济学问题进行了探讨。公共交通的特点是巨大的投资和固定成本,运营成本相对较低。但在定价中,必须反映前期的投资。而私人交通工具的前期投资,在实际使用中一般不被考虑,另外,私人交通工具对道路等资源的占用也没有被合理的计费,这些都会导致私人交通工具的“价格”被扭曲了。允许私家车辆拥堵在路上也是一种补贴,而收取拥堵费是对抗这种扭曲的一种方式——但这回面临很大的政治压力。

2001年之后,英国政府成立了Netwokr Rail的非营利公司,用于管理Railtrack,在2004年之前将英国铁路重新国有化。

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