应对南水北调地区“生态补偿”

@ 八月 17, 2013

原文首发于《经济观察网》,原标题《限制开发不能一限了之》,感谢作者“张延龙”的原创分享,曾分享《西安该拿文化遗址怎么办》】

《全国主体功能区规划》出台已有两年,这是一个“最高层次的国土开发规划”,是一个推进区域协调发展科学发展的顶层设计规划,然而,一个这样好的规划,其落实情况却不乐观——相应省级层面的规划编制进展缓慢,两年内仅有过半省份上报。

简而言之,《全国主体功能区规划》是一个划定哪些地区可以“优化开发”、“重点开发”,哪些地区只能“限制开发”、“禁止开发”的规划,所谓开发,即大规模工业化城镇化。这样划定的目的,是为了根据不同地区的资源环境承载能力,形成有序的开发秩序。

近十年来,中央与地方政府之间的区域规划、战略、政策层面的各种互动,是中国区域经济发展的一条主线。但这样一个最顶层的规划,地方响应却不积极,实属罕见。

为什么会发生这样的情况?有国土专家提到,《全国主体功能区规划》一直处于一个多方协调的过程,存在下级政府和上级政府的博弈,“大家都想重点开发,都想得到国家的支持,都不想成为限制开发地区,这个是客观的。”

有地方官员也认为,规划实际上是一个约束性的规划——它约束了一些限制发展地区的义务,却没有预设,或者没有充分考虑这些地区相对应的权利,这些限制发展地区,又往往是欠发达地区。

这样的诉求,媒体上却很少见到,因为地方官员们公开讲这些,会被认为没有“大局观”。实际上,不管官员们讲或不讲,这样的诉求和现实始终存在。

南水北调

在当下的社会语境中,这样的诉求却很少被认同和理解。人们常常以一种关心“后花园”的心态,关注这些欠发达地区的环境有没有受到危害,如果这些地方的山川秀美受到了破坏,人们会义愤填膺,潜意识中,人们理所当然地认为这些地方应该保持足够的森林覆盖率、生物多样性,而这些地方的长期发展、居民收入生计,并没有得到充分考虑。

前不久,南水北调中线工程即将蓄水之际,水源地丹江口库区受到污染威胁的新闻,受到了广泛关注,央视和新华社调查到一些河流的水质受到污染,这引起了大量的批评,有人指责这些地方缺乏“大局观”,国调办的官员则说,“从现实观察,中线水源地保护内在动力不足”。

这件事发生后,国务院法制办公布了《南水北调工程供用水管理条例》征求意见稿,希望对水源地水质环境订立严格“国标”。这些现象背后,实际上隐藏了更深层次的问题——

南水北调中线工程要从陕西、湖北调取汉江水,涉及到流域数十个县,基本上被划定为限制开发地区。这些地方为了给北京等发达地区提供清洁用水,受到了更严苛的环保门槛政策约束,即所谓“一江清水送北京”,但它们又因此得到了什么?仅仅应该是那一点财政转移支付收入吗?

说到底,在当前阶段,生态环境是经济发展的一个函数,要维持更高的环保标准,必然要丧失一定的经济增长水平。为了解决这个问题,一直以来,陕西都在呼吁中央应该建立用水补偿机制,“用水补偿”背后的逻辑实际上是“生态补偿”,归根到底是对“发展权”的补偿。

当地的专家说,按照国家的有关法律制度,水质只要四类水就合乎标准了,现在汉江要达到二类水的标准,很多工业项目都不能建,很多农田要退耕还林,这其实已经剥夺了他们发展的权利,为什么不该补偿?

然而,一涉及到补偿的实质性问题,比如谁来补偿?怎么补偿?补偿多少?这些问题常常只有原则性的概念,相关的议题、讨论已经持续了很多年,却从来没有得到过中央权力部门的明晰说法。

南水北调工程的补偿机制难以建立,实际上是《全国主体功能区规划》落实缓慢问题的一个缩影。中央文件讲的很清楚,全国主体功能区规划,本质上是一个“战略性、基础性、约束性的规划”,既然约束了欠发达地区的义务,就应该明确它们应该享有的权利。

而且,这种权利不应该是简单的财政转移支付手段,一转了之。发展权的补偿不是中央政府与地方政府之间的利益博弈,也不应该是地方政府之间简单的利益横向转移,它是全社会都应该认真面对、考虑、讨论,进而形成共识、落于实处的大课题。

不能让欠发达地区继续承担全社会的发展成本,这样的表态不应该流于空谈——有官员说,应该为南水北调库区的移民“立一块碑”,还有人说,应该对水源地的奉献者怀着一颗“感恩的心”,显然,这些应该都不是被限制开发地区的人们最想要的。限制开发不能一限了之,现在,既然渐渐认识到这些地方的人民已经承担了失去发展权的成本,那么我们就必须寻找合理的治理模式和组织结构,使它们走向进步,尽早行动起来。

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