省市之争:一个大西安两种表述

@ 九月 6, 2013

原文首发于2013年9月2日《21世纪经济报道》13-15版,作者“李伯牙、杨曙霞、刘罕”,原标题《一个“大西安”两个表述:西安国际化大都市建设在省市博弈中前行》。编者注:这期报纸用5篇文章重点关注了西安,将陕西省和西安市的矛盾冲突摆在了纸面上,还从行政体制改革、政府职能权限划分等角度,探讨了“省市之争”来龙去脉。本文是第二篇。】

在《关中-天水经济区规划》获批4年之后,随着西咸新区的设立、西安市政功能北迁、三星项目的落地,以及渭北工业区的开发,包括西安在内的关中城市群里各发展主体所面对的区域内外的发展环境都已经发生了深刻变化。

在此背景下,在今天新话语语境下的陕西省大西安规划建设的理念,不但被赋予了新的西安城市发展的想象,而且,也让其它相关城市发展主体有所思考,其中,彼此之间,合作和博弈成为两条比较明显的思考和决策逻辑。

正是在很大程度上受此复杂竞合局面的影响,使得关于大西安发展规划的讨论,一方面表现出鲜明的理所当然的路径主张,另一方面,也充满了一些心照不宣的竞争发展的决策局面。

西安很显然已经不是多年前的那个西安了,新的大西安的发展未来又在哪里呢?

从国家对西安的战略定位、陕西省和西安市对西安的思考来看,包括大西安规划在内的很多战略部署和决策逻辑,都更多地指向将西安打造成一个国际化大都市的未来。

在2009年获批的《关中-天水经济区规划》(以下简称关天规划)中,国务院给西安的定位是建设国际化大都市(487期之1),尽管它的城市经济体量哪怕是在西部省会城市也并非一骑绝尘,而且,其产业发展的国际化程度远不如沿海很多城市。

关天规划中提到“建设大西安,带动大关中,引领大西北”,这实际上在很大程度上回答了为什么要将西安定位为国际化大都市的问题。作为关天经济区的核心城市,西安不仅要建设好自身,还要承担辐射带动西北地区,乃至引领北方内陆发展的要务。

所以,可以明确的是,国家的区域总体发展战略规划中,需要一个大西安的出现,关中地区乃至西北地区的区域经济发展也需要一个大西安,陕西省和西安市也需要一个大西安。但问题是,在一个大西安的诞生过程中,共识真的那么一致吗?这里面的博弈又是在谁与谁之间,以怎样的方式在展开呢?这样的博弈,又会在多大程度上对规划中的大西安发展目标产生影响呢?

一、大西安是什么?

围绕大西安有两种视角,一个就是大西安,再一个,大西安再延伸就是国际化大都市。

“2020年”、“1000万人口”、“800平方公里建设面积”,关天经济区规划中的这些数字勾勒出大西安的轮廓。不过,政界和学界不少人对于大西安的概念仍有争论。

去年陕西省委下发省市共建大西安的指导意见,这个文件一开始就对大西安下了定义,即“包括西安市行政区域、咸阳市城区和西咸新区,总规划建成区面积800平方公里,相应辐射到咸阳其他县级行政区域”。

然而,争论并未停止。

“西咸一体化,是为大西安做准备的,先是经济一体化,然后实现完全的行政一体化,我认为没有行政一体化就没有大西安。”陕西省决策咨询委员会委员、陕西省社会科学院学术委员会副主任张宝通认为,成都、重庆都是在合并邻近区县的基础上做大的,西安也该如此。

过去,西咸一体化喊了很多年,其实质也是西安与咸阳合并。陕西省决策咨询委员会委员、陕西省区域经济研究会会长白永秀告诉记者,当时提出的西咸一体化是同城化概念,要推动交通、信息、产业等一体化,行政一体化是大前提。

“西咸合起来西安的力量就强大了,西安就可以带动整个陕西经济的发展,至少能带动关中。”白永秀说,除了主张西咸合并外,他还主张要把铜川等地也合并进来,因为西安现在经济体量太小。

不过,有当地专家认为这种消灭咸阳市的做法缺乏操作性,触动利益太大,陕西省和咸阳市都不会同意。如果这样建设大西安,就和过去推动西咸一体化一样,最终都不会有结果。此外,在陕西省设立西咸新区之后,由省级层面主导省市共建大西安,西咸合并的希望变得更为渺茫。因此,要在现有格局之下,先各自做好自己的事情,等到经济融合度提高之后,通过利益引导来实现大西安的一体化发展。

也有人对大西安的扩张提出质疑,认为建设国际化大都市并非在于地域面积和人口规模的“大”,而在于内在的品质和竞争力。

“前些年我们的城市化就一味强调‘大’,摊大饼,现在问题都出来了。看看一线的北京、上海、广州,都是大到最后出现拥堵问题、土地问题、水资源问题。”陕西省决策咨询委员会委员、西安市政府参事曾昭宁认为,一个城市的国际化程度取决于它的开放度和竞争力。

陕西省规划委员会专家组成员、西安市规划委员会委员、咸阳市规委会总规划师吕仁义建议,要把国际化大都市中的“大”字去掉,国外很多国际化程度很高的城市规模并不大,国际化的标准还包括生态、文化、产业、民族素养的国际化等一系列问题。

西安市一位不愿透露姓名的官员告诉本报记者,围绕大西安有两种视角,一个就是大西安,再一个,大西安再延伸就是国际化大都市。在此两个视角下,前者所言大西安,涉及区域合作,西安、咸阳的发展加上西咸新区的发展,而如果是国际化大都市,就只是涉及到西安本身,而西安要做大必须要做产业,特别是工业。

二、再补工业短板

去年,西安市成立渭北工业区,决定弥补工业短板,要将其重点打造为西安市的工业心脏,其中的产业基础就是以往西安优势的航空、军工、装备制造产业。

这些年来,随着能源价格高涨,陕北依靠石油、煤炭崛起,带动了陕西经济的腾飞,成为所谓的“金砖四省”之一。其中,以能源新秀所著名的榆林这个能源新秀城市的贡献可谓很大,这个以往的贫困地区,短短十年间成为仅次于省会西安的省内第二大城市,将关中传统的几大城市远远抛在后面。

有专家甚至惊呼,榆林经济发展恐怕要超过西安,成为陕西发展的另一个增长极。在这种对比下,有人认为西安这些年的发展很难令人满意,不仅难以带动关中、陕西,引领西北更是奢谈。

去年以来煤炭价格跳水,对陕西的能源经济产生冲击,能源化工独大的产业结构压力越来越大。这对西安来说却是一个机遇,在此背景下,西安提出抓住陕西乃至全国转型升级的时机,打造渭北工业区,弥补自己的工业短板。

数字

西安的工业基础本来并不差,在计划经济时代,它是全国举足轻重的重工业城市。要弥补所谓工业短板,不得不审视以往的基础。

第一个五年计划时期,苏联援建的156个工业项目有17个落在了西安,占了总量的1/10,成为布局工业项目最多的城市。随着大批工业项目落地建设,西安市人口不到10年就翻了一倍,从1949年的四十几万人,猛增到1957年的一百多万。

除了工业企业和人才之外,为了给工业配套,大批的高校和科研院所纷纷成立或者搬迁进来。当时西安的工业以兵器、电子、航空航天产业为主,在当时被称为精密机械,急需大量工程师,交通大学正是在这种背景下从上海整体搬迁到西安,西北工业大学前身也是如此,当时由浙江大学、南京大学、复旦大学的航空系组建华东航空学院,刚成立就搬到西安。

“两个五年计划奠定了西安的经济基础,特别是重工业和军事工业基础。”陕西省决咨委委员、西安市政府专家咨询委员、长安大学城市研究所所长王圣学说,在当时国家的战略定位下,西安成为国家重要的工业基地。

但改革开放前二十年,国家战略重心转向沿海地区,以大型国企和军工企业为主的西安发展变得缓慢,难以适应新的经济形势。当时军工企业没有生产任务,很多都停工了,有的连工资都发不出来。

也有一些企业转而生产电视、洗衣机、自行车、摩托车,但在当时的体制机制下这些军转民的尝试多以失败告终。企业生产不足收入又低,体制也不灵活,出现大量人才外流现象,很多技术工人都去了东南沿海。

进入21世纪,随着西部大开发战略的提出和军队现代化的加速,西安作为西部大开发的重点城市,迎来了快速发展的机遇,而包括关天规划在内的多个战略规划也都对西安重振工业实力提出了针对性很强的规划意见。去年,西安市成立渭北工业区,决定弥补工业短板,要将其重点打造为西安市工业心脏,产业基础就是以往西安优势的航空、军工、装备制造产业。

三、西安直辖传闻下的大西安建设分歧

在陕西一些省内专家看来,西安打造渭北工业区、咸阳发展北塬新城,看起来是与再造西安的工业实力有关,但都是在离心发展,这其实与省市如何建设大西安的分歧有关。其中分歧之一是,谁来主导大西安的建设,陕西省希望主导大西安进程,而非由西安市主导。

在陕西省内,西安市一家独大,改革开放前经济总量占全省的一半以上,现在仍占1/3。在这种情况下,有关“西安直辖”的传闻,难免令陕西省担忧。

2010年甘肃日报报道西安直辖的消息(562期之1),言之凿凿,轰动一时。该报道透露,战略咨询专家王志纲在兰洽会上说“西安已被确定为国家第五个直辖市”。此后,陕西省、西安市等各方纷纷辟谣。

不过,传闻自有其基础,西安有着多次直辖的经历,甚至差一点成为国民政府的陪都。正因这种历史上的纠葛,长期以来陕西省与西安市的关系复杂而微妙。

1932年日本入侵上海,南京国民政府被迫临时迁至洛阳,当时计议“长安为陪都,定名为西京”,同时组建西京筹备委员会。此后蒋介石指示“长安改为行政院直辖之市,兼负建设陪都之专责”,西京市成为行政院下辖六大直辖市之一。重庆被定为陪都之后,西京市才被撤销。没几年,1947年西安又成为南京行政院的直辖市。

1949年之后,西安归西北大区直辖,后又改为中央直辖。“高饶事件”之后全国撤销大区,南京、武汉、沈阳、广州等直辖市纷纷划归省管,西安也不例外。

虽然直辖市身份撤销,但直辖市时期干部高配问题并未解决,这成为干部管理中一个头疼的问题。按当时的干部级别标准,西安市第一任市长贾拓夫是行政五级干部,副书记、副市长都是六级干部,而当时陕西省级干部也不过是六级。即便西安市的局级干部也都是九、十级的高配,比省里的一些厅级干部还要高,这就造成市级干部不服管,省级干部不好管的尴尬局面。

当时出任西安市某局局长的一位老干部回忆,“别看我是县团级,我这个局长都是周总理亲自任命的。”当时规定,直辖市局级以上干部都由国务院任命。

1960年重新设立西北局之后,西安市局级以上干部皆由西北局管理。当时一位从北京东城区调来的干部直接在雁塔区任相同职位,干部仍然是按直辖市级别对待。西北局撤销之后,西安市才彻底归陕西省管。

改革开放初,当时在西安市委党校任职的王圣学曾呼吁西安恢复直辖或计划单列,文章写出来拿到打印部去,打字员不敢给打印,说省市矛盾这么尖锐,省里批评西安闹独立这么多年了还敢再提。

虽然西安一度纳入计划单列市,但由于陕西省坚决不同意,财政权并未单列。国家取消省会城市计划单列市之后,西安、武汉等城市仍然身份特殊,被确定为副省级单位,国家部委召开省级会议时,这些城市的领导也参加。

“西安在陕西是一家独大,1980年代占全省经济总量1/2,现在还占1/3,所以再大就尾大不掉了。”王圣学告诉记者,行政体制上的矛盾对西安影响很大。

数字

西安市方面对于如何发展大西安也很慎重低调,怕与省级产生矛盾。“如果西安要向外扩张,直接通过行政一体化搞西咸一体化,就容易被理解为西安要搞独立,所以西安市很忌讳这方面的事情。”

一位知情专家透露,陕西省一直对西安直辖有所担心。历史上咸阳长期归西安管辖,后来陕西省将咸阳市划出,有专家指出此举旨在制约西安,这成为后来大西安发展中一个难以绕过的障碍。

四、省市博弈大西安

陕西省变省市共建大西安“以市为主”为“以省为主”,设立西咸新区,形成西安、咸阳、西咸新区三足鼎立之势。

“关中-天水经济区这个提法严格地讲是不科学的,关中和天水不是一个概念,应该叫西安经济区。”当地一位专家透露,当时编制关天规划时陕西省不愿意叫西安经济区。

虽然在该专家看来,只要陕西不分省,西安就不会直辖。但站在陕西省的立场上看,这种忧虑难以消除,而且反过来考虑,万一西安直辖,那陕西省岂不就有可能被撤销或分拆了。

因此,在如何建设大西安问题上,省市出现分歧,博弈不断。在这种背景下,陕西省变省市共建大西安“以市为主”为“以省为主”,设立西咸新区,形成西安、咸阳、西咸新区三足鼎立之势。

就大西安规划而言,省市都想主导,结果就出现了各搞各的,都在编制大西安规划。西安曾经做过一个大西安总体规划,是委托中国城市规划设计研究院(中规院)来做。由于中规院在北京,这就摆脱了西安的干系。但陕西省委托陕西省规划院也来做大西安的规划。

当地专家认为,出现省市两个规划,结果就是实施不了,问题的根源在于省里不想放权,希望主导大西安建设进程。

西安市一位官员透露,目前西安市编制的大西安规划已经停了。现在西安市方面涉及大西安的规划就是第四轮城市规划修编,但由于牵涉到大西安的定位,修编起来矛盾重重。

其中涉及的最主要问题就是关于咸阳与西安的关系。上世纪九十年代末曾提出“西咸都市圈的规划”,结果报到建设部之后,“咸”字给勾掉了,建设部的意见是只能叫西安都市圈,不能由两个城市来做。

后来在编制关天经济区规划时,就提出咸阳是西安主城区的组成部分,有专家认为这实际上是把咸阳消灭了。但陕西省并不同意撤销咸阳,西咸一体化陷入进退两难境地。

“省上努力推动大西安的建设,去年出台省市共建大西安的意见,给我们25条政策支持。”西安市一位官员表示,其中包括财税、金融、土地等政策支持,还有资金支持。

此举被当地分析人士视为意在平衡大西安各方关系,省市博弈因此而趋于缓和,但实际上并未解决大西安发展中的实质问题,各方还是自说自话。去年西安市提出举全市之力打造渭北工业区,弥补工业短板,咸阳市也提出建设北塬新城,拉大城市骨架。

“西咸新区一出现,把西安和咸阳的用地指标全占了。于是西安就做渭北工业区,咸阳一看西安这么干,就提出北塬新城。”当地一位专家表示,这样的结果就是建设用地扩张了一倍,按这样算大西安的人口规模就能达到2000万,而现在关中人口也不过两千多万。这样的人口规模,从水资源等各个承载力要素看,显然关中是承受不了的。

在省市博弈过程中,底下各级开发区也同样存在博弈。由于西安、咸阳、西咸三者都是走开发区带动模式,使得本来就存在的开发区之间重复建设、互抢项目、比拼政策等现象更为严重。

五、 开发区内斗

这些开发区之间难免存在争抢项目的现象,这种由于利益不一致引发的恶性竞争,成为大西安发展中的不和谐音符。

在大西安范围内,开发区带动是一种普遍发展模式,这种模式被西安当地官员认为是西安这些年经济快速发展的重要战略支撑。

就西安市而言,存在“五区一港两基地”再加上新开发的渭北工业区共9个开发区,西咸新区下面有5个开发组团,咸阳也有高新区和正在规划的北塬新城等开发区,此外还有各县区的工业园也不在少数。这些开发区之间难免存在争抢项目的现象,这种由于利益不一致引发的恶性竞争,成为大西安发展中的不和谐音符。

“各级各类开发区都在抢项目,好项目都想要,最后的结果是各个开发区产业结构雷同化,没有形成产业集聚和产业集群,竞争力大大下降。”陕西省决策咨询委员会委员、西安市政府参事曾昭宁认为,这种重复布局、搞大杂烩的做法不利于整合资源和做大产业集群。

21世纪初,西安振兴工业计划中打算建一个汽车城,将陕汽、比亚迪和法士特齿轮厂放在西安经开区下属的泾渭科技园,这里规划了25平方公里的建设面积,符合汽车工业的规模经济。

然而,落在这里的只有陕汽,法士特和比亚迪落到了南郊的西安高新区,形成一南一北的格局。按原来的设想实际上就是一个汽车产业集群,重型车和轿车虽然有较大差异,但是也有很多共同的部件,这就意味着给陕汽和比亚迪配套的企业也南北拆分了。陕汽的配套率在当地只有16.7%,全省的配套率是35%左右,需要吸收大量的配套企业,但是土地资源受到制约,一些小的配套企业被拒之门外。

此外,今年投资72亿元的吉利汽车产业基地项目落户宝鸡,也成为西安一大遗憾。有专家认为,如果当初形成汽车产业集群,竞争力会大大提高,也许韩国现代集团落户西安的可能性也会更大。目前,韩国现代第四工厂在考虑重庆和西安,而配套齐全的重庆把握更大一些。

“最早的时候经开区和高新区之间争项目,企业就是谁给我的地价便宜就去哪里。”西安市一位官员对记者表示。

“开发区为什么抢项目,因为都涉及自己的利益与政绩。”曾昭宁认为,开发区的考核指标体系要改变,例如浐灞生态区就不能以GDP来考核,否则它就要大搞工业项目了。

在西安市渭北工业区领导小组办公室常务副主任金乾生看来,传统开发区城市环境很优越,生态又好配套又全,投资环境也比较好,包括政府高效率的服务、优惠的政策和地价。但他们缺少的是良好的产业环境,即现代产业的专业化分工、产业链配套、集群化发展。

西安建设国际化大都市需要产业,尤其是现代产业作支撑,在旧有的开发模式与观念下,产业结构升级转型面临诸多障碍。

“这种遍地花开、一哄而上做产业的习惯,到了转型升级往高端走的时候必然要出问题。”金乾生表示,中国目前最大的问题是还在用传统的方式做现代产业。

六、 用市场整合大西安

曾昭宁认为,一定要以市场化为基础形成利益共同体,这才叫大西安。如果用人为的手段去合并,按照这个逻辑大西安就可以无限大了,那还要陕西省做什么?

虽然西安的开发区带动模式在城市发展角度被专家认为存在一定弊病,但在过去二十多年来,的确推动了地区的快速发展,其中也不乏一些良好的经验,被被专家认为,不失为解决大西安体制问题的路径借鉴之一。

在受访的多位专家看来,目前通过行政手段加速大西安一体化建设相当困难,但是通过利益共享来形成利益共同体,则是一种比较具有操作性的手段。这就像西安这些年开发区带动战略下的开发区与行政区的融合一样,通过利益捆绑,解决了管理、开发等体制问题。

开发区与行政区之间的矛盾如果解决不好,情况比开发区之间恶性竞争更严重。

西安这些年来探索出的比较可行的办法是,开发区与行政区利益共享。利益共享主要体现在GDP与财政收入的分成方面,高新区与雁塔区采取最大利益分成,双方相安无事。

“开发区和当地政府的矛盾背后就是两个分配问题,第一就是财政收入怎么分配,第二是GDP在统计上怎么分,GDP涉及政绩,财政收入则是个实惠。”曾昭宁表示,西安在这方面有经验也有教训。

当地多位专家认为,用市场化的办法利益共享是各方都能接受的,利益不一致才容易导致恶性竞争。

这么多年,雁塔区和高新区、曲江新区之间配合良好,也就是这种利益分成在起作用,雁塔区把土地给开发区去管理开发,利益最大分成,自己不用花一分钱,何乐而不为。如果不让开发区来做,而是由这些区县自己去开发,由于体制问题可能没有这样的能力,也不会取得好的效益。

目前,大西安的利益格局既然用行政手段无法调整,也许可以用市场化手段来引导。王圣学认为,理论上讲行政一体化是解决大西安发展的最佳选择,但由于省市之间的分歧,导致西咸无法合并,那就学开发区那样按市场规律来办事,用市场经济的游戏规则来调节大西安之下的各方关系。

现在看来,大西安各方,尤其是西安、咸阳在经济上的一体化程度远远不够。如果市场化过程中,在西安和咸阳之间形成一个个跨区的产业集群,有了专业化分工,形成一个经济区或经济带,这样一来大西安的融合就有了经济基础。

“市场的力量会突破原有行政区划的束缚,从而引起行政体制的改革。因为产业集群的发展肯定要和传统的行政区划发生矛盾,第一步是传统行政区之间的利益作调整,第二步是行政体制、行政区划改革。”曾昭宁认为,一定要以市场化为基础形成利益共同体,这才叫大西安。如果用人为的手段去合并,按照这个逻辑大西安就可以无限大了,那还要陕西省做什么?

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