咸阳和渭北还有没有机会?

@ 九月 6, 2013

原文首发于2013年9月2日《21世纪经济报道》第14版,本文综合自《失落的咸阳 北塬新城开发被专家斥为圈地》和《渭北能否崛起?——专访西安渭北工业区开发建设领导小组办公室专职副主任金乾生》。编者注:这期报纸用5篇文章重点关注了西安,将陕西省和西安市的矛盾冲突摆在了纸面上,还从行政体制改革、政府职能权限划分等角度,探讨了“省市之争”来龙去脉。这是第三篇和第四篇】

失落的咸阳

作者:记者李伯牙,实习记者杨曙霞、刘罕

咸阳在哪里?

如果从地图上说那很清楚,它就坐落在西安西北方,主城区与西安紧紧相连。但是,从大西安的角度来说,咸阳的位置有些尴尬,因为西咸一体化的最终目标就是合并咸阳做大西安。

陕西省决咨委委员、陕西省社科院学术委员会副主任张宝通认为,从国家的战略中推演出的咸阳的可能定位应很清楚,就是要与西安合并,就像涪陵、万县、黔江要合并到重庆,温江要合并到成都一样。

在这种背景下,这些年来咸阳一直处于从属地位,无论是在大西安地区还是在省级区域战略之中,它越来越边缘化。

不过,咸阳并不甘于被边缘化,在其城区北部规划130平方公里的北塬新城,则被认为是在谋求新的突破。

括号里的咸阳

“国务院公布的关中-天水经济区规划,很明确讲的就是西安括号咸阳,是西安(咸阳)国际化大都市,把咸阳合并了才叫大西安。”张宝通说,西咸一体化是为大西安做准备的,先是经济一体化,然后实现完全的行政一体化。

可是,西咸一体化推进多年,最终实现一体化的仅仅是电话号码,把咸阳的电话区号变成与西安相同的“029”。大西安框架下的西咸合并更是遥遥无期,自从陕西省开始主导大西安建设之后,西安与咸阳之间又多了西咸新区,关系更为复杂。

“咸阳发展也比较边缘化,它在大西安的发展中也想争个主角,但是这个是不可能的。所以在西安的阴影下,永远长不大。”陕西省决咨委委员、长安大学城市研究所所长王圣学认为,咸阳城市规模小,没有支撑产业,充其量就是西安的一个副中心。

说起北京与周边环首都经济圈的河北县市的关系,人们总是形容“大树底下不长草”、“灯下黑”,由于北京强大的虹吸效应,使得周边地区人才、资本等各种要素流向北京,不仅没有被辐射带动,反而使得自身发展非常缓慢。

西安与咸阳的关系也有点类似。作为陕西省会城市,又是西北地区的区域中心城市,区域内的优势资源不断流向西安,咸阳首当其冲,最典型的例子莫过于长庆油田总部搬迁。

由于咸阳是长庆油田开发的重点区域,还有长庆油田的众多机构设在这里,当时长庆油田总部从甘肃庆阳迁出时,咸阳希望其落户,但最终失之交臂,长庆油田总部落在了西安。

当地一位知情人士表示,在一些咸阳人看来,长庆油田这么多机构单位在咸阳地盘上,咸阳为此服务了多年,长庆油田总部搬迁应该首先考虑的是咸阳。况且,西安连一滴石油都不产,根本没有为长庆油田做过多大贡献,凭什么要落在那里。

长庆油田搬迁还不是最让咸阳人感到刺痛的,毕竟总部原来并不在这里,中铁二十局集团公司总部从咸阳迁入西安,这样一个大型企业的流失让咸阳损失更加惨重。

“咸阳不想合并又不想搬走,你说怎么办呢?因为你在西安的地盘上长不大,大树底下不长草。”王圣学认为,咸阳在整个大西安建设中是从属的,已经被边缘化,它的目标应该是靠拢西安以求发展,但它还在寻求与西安平起平坐。这样导致的结果就是大西安各干各的,西安搞渭北工业区,咸阳就搞北塬新城。

咸阳夜景
咸阳夜景(@西大街游民 拍摄于2013年春节期间)

寄望北塬新城

咸阳市曾向陕西省提出,希望从省级层面出台一个扶持咸阳的政策。但在陕西省的区域政策中,提出的方针就是“一市一策”,在关中地区给渭南市的政策就是建设陕西东大门,宝鸡市则是关中-天水经济区副中心城市,而咸阳则是被当做大西安一部分,区域政策与西安一样。

“其实很清楚,西咸一体化,建设大西安,那咸阳就是西安的一部分。”陕西省决咨委委员、长安大学城市研究所所长王圣学表示。

“咸阳本来就是西安的一个区,不管是在解放前的西安直辖阶段,还是在‘文革’时期都归西安管。‘文革’时候西安经济总量占到陕西省的一半以上,而且是计划单列市,省里指挥不动西安,就是为了制约西安才把咸阳划出去的。”当地一位专家告诉记者。

实际上,在记者采访的多位专家都认同历史上咸阳和西安是一个城市的观点。秦定都咸阳,但是都城横跨渭河,即“渭水贯都,以象天汉。横桥南渡,以法牵牛”。

“历史的行政区划演变,从这里就可以看得出来。汉代叫三辅,唐朝叫京兆,元代叫奉元路,明朝叫西安府,西安的边界就说明了历史上西安和咸阳是同一个城市。”西安市规划委员会委员、咸阳市规委会总规划师吕仁义认为,千百年来咸阳都是属于西安,西咸一体化名正言顺。

但现实是,由于利益纠葛西咸一体化停滞不前。在此基础上,西安、咸阳也都是各自发展自己的,西安提出打造渭北工业区,咸阳的策略就是建设北塬新城,两个城市都向北扩展。

在咸阳的发展战略中,北塬新城被称为是“咸阳未来几十年的城市发展主战场”,开发建设北塬新城的原因,则是“基于咸阳城市发展现状和共建大西安、推进西咸新区发展的需要”。

不过,有专家直斥此举就是圈地,“它对接的是西咸空港新区,利用空港新区发展的基础设施来发展自己,都是为了地方土地财政。”该专家表示,这样做的危险很大,跟风大规模搞城市开发,一旦崩盘就是死城。另一位专家也表示担忧,现在咸阳主城区都远没有发展起来,开辟130平方公里的新区,人口、产业从哪里来。

“如果真的要建设国际化大都市,就只能有一个目的,不管是咸阳市、长安区、临潼区,都只能有一个理念。”吕仁义告诉记者,不能大家都想着从其中分一杯羹。他认为,从长远考虑西安、咸阳两个城市在行政机构上必须进行调整,否则对西安建设国际化大都市会是一个制约,因为主体越多互相竞争扯皮就越多,利益也就越分散。

渭北能否崛起?

作者:记者李伯牙、实习记者杨曙霞

渭北工业区虽然成立仅一周年,但已经在西安市的发展战略中成为核心。最近,关于渭北发展的规划及政策密集出台,除了总体规划和控制性详细规划外,西安市还在制定《关于加快西安渭北工业区建设若干意见》,提供更多优惠政策。按照西安市设想,到2020年渭北工业区工业总产值要达到7000亿元,占全市的40%。

渭北工业区能否崛起,它的发展道路又有何不同?西安渭北工业区开发建设领导小组办公室专职副主任金乾生接受了本报专访。他认为,渭北工业区是建设西安国际化大都市的关键所在,也是关中乃至西北发展的关键,要用超前眼光看待。

产业定位先行

《21世纪》:渭北工业区是大西安发展的一个重点,西安市领导也说过要举全市之力来打造这个工业心脏。渭北工业区开发建设已经一周年了,现在势头怎样?在大西安里是什么样的定位?

金乾生:西安要建设国际化大都市,要带动整个地区的发展,首先要把工业做大,这样经济总量才会大,才能提供更多的就业机会。西安市委市政府在这个认识上是很明确的。

西安秦岭和渭河之间的核心市区,将来主要的承载功能包括生活、服务、教育、科研等,要把工业从这个区域逐步地向外转移,到渭北工业区去。我们想通过渭北工业区的发展进行一些探索。如中国航空产业该怎么发展,我们在阎良已经做了试验,就是专业化分工、产业链配套、集群化发展。

《21世纪》:这跟政府的主导是相关的?

金乾生:是,从体制上讲政府不应该主导,应该由企业来主导。因为真正的专业化分工和集群化发展是市场造成的,不是政府制造出来的。渭北工业区必须是产业先行,靠产业最终形成一个新型城市。渭北是一个后发展地区,发展产业,就要和传统的开发区竞争。

开发区有三种环境,一个环境是城市环境,还有一个环境是投资环境,包括政府高效率的服务、优惠的政策和地价,现在大家主要是拼地价、拼政策,拼的血流成河。但是很多人不明白,真正的发展需要一个产业环境,前两个只是必要条件,充分条件是产业环境。

《21世纪》:产业生态?

金乾生:你叫产业生态,我叫产业链。产业本身的配套发展能力由产业环境决定,而不是由投资环境决定。渭北工业区从传统的房地产带动走向产业聚集、产业带动;从传统的招商引资走向产业链构建、产业环境建设。是先有产业规划再有城市规划,不像过去先搞城市规划再去招商引资。我们是产业定位先行,只做适合某种产业发展的环境,这就是区别。

渭北工业区要追求长远发展,这个西安市委市政府有充分的思想准备。搞工业不能急功近利,工业投资、建设、试生产、取证、达产,没有五六年是见不了效益的,不像房地产,钱投进去楼建起来就可以卖钱了。

两条腿走路

《21世纪》:你说的这个渭北设想很好,但是很多地方都有发展任务,在任务压力下,有时候招商引资会…

金乾生:现在是起步阶段,要两条腿走路,招商引资也得搞。但是招商的时候我们很清楚该招哪方面的,比如汽车类的都是我们招的重点,放在高陵组团;工程机械、建筑机械是临潼组团重点;大飞机、小飞机都是阎良组团重点。现在目的性强了,招商该往哪儿走、该找谁就比较清楚了,而且产业链上还会自动产生项目。

我们最近在做产业发展的指导意见,首先是避免相互之间同质竞争,我这里的责任就是负责监督,从一开始就把好关口。

当然现在要是有其他的大项目我们还是欢迎的,不能理想化,完全理想化是很困难的。所以既要有目标有追求,同时还要脚踏实地。我们前五年两条腿走路,五年以后就一心一意干这几个产业,大家不要把压力都压到工业产值、GDP上。

数字

《21世纪》:渭北其实也有一定的工业基础,原来有陕汽…

金乾生:对,它的基础比较好。我认为有几个基础,一个是整个西安的基础,西安比较有特色,它不是一个轻工业城市,而是重工业和国防工业城市,不管航空航天、电子电力、船舶、机械,这些过去都是大工业,所以这个基础是牢固的。

更重要的是教育科研基础、人才基础,比如在西安办一个航空企业,招人很方便,不管是技术工人,还是高级技术和管理人员都能做到就地取材。

高陵和阎良原来已经有基础了,高陵已经发展了十几年,阎良发展了八年,只有临潼这个组团是从零开始。现在就是在原有的基础上,更加科学地规划,原来总体发展层次还是低一点。另外要明确产业定位,要集群化发展,改变以往发展方式。

真正的产业转型升级面对的事情是很多的,中国这种遍地花开、一哄而上做产业的习惯,到了转型升级往高端走的时候必然要出问题。

不创新就没有必要搞开发区

《21世纪》:还有一个问题就是开发区带动模式问题,西安无论是高新区、经开区这些老的开发区还是渭北工业区,都是一种开发区带动思维。但是现在开发区带动模式已经出现一些问题了,渭北应该怎么走?

金乾生:我们现在还在探索、试验。很多人没把开发区搞清楚,如果不是为了创新,我指的是体制创新,就没有必要做下去。就整个国家来讲,不是改革开放中国能发展吗?开发区只是一个缩影,改革产生了开发区,改革带来了开发区的高速度、高效益和高效率,所以只要改革受阻,开发区发展就不行了。

现在全国的开发区都遇到了问题,不光是西安的,开发区应该怎么办?我认为应该从两个方面来讲。第一,体制创新如果停止,开发区就没有设立的必要了。开发区最大的意义不只在于我们发展新的产业,追求高的速度,更重要的任务是改革创新。但是现在全国大部分开发区发展速度放缓,这跟整个宏观形势是相关的。开发区应该往新型政府的方向发展,新型的政府首先和经济、社会的关系很清晰,不要办那么多国有企业,基本职能是管理社会服务大众。其次,开发区管委会必须是小机构大服务,小政府大社会,现在开发区管委会越做越大,和区县政府一样大,用现有的区县政府就行了,要开发区干什么。第三,核心是和现有行政区的关系。

《21世纪》:这方面现在矛盾很多。

金乾生:对啊,现在是大部分开发区让行政区制约住了,想快也快不了,上海浦东新区、苏州新区,他们最终是建立了新型政府。中国行政机构改革的方向不就是建立新型政府吗?开发区做了有效的实验,而且先行了一步。

西安现在采取的模式是和行政区共建,利益共享。想把开发区的长处和行政区的优势结合起来,这是西安现在探索的一种方向,所以组建渭北工业区三个组团管委会是由行政区和开发区合起来的。这样比原来好一些,原来人家行政区和你没关系,开发区是开发区的事,行政区是行政区的事情。

《21世纪》:这能解决哪些问题?

金乾生:主要是征地拆迁问题,招商引资是开发区的优势,投资项目引进后如果地拿不到,企业就进不来。现在行政区合进来以后这方面明显加强了,渭北也在做试验,下一步渭北工业区应该把这两个优势都发挥出来。

渭北能否实现目标?

《21世纪》:渭北工业区的规划目标是到2020年要占全市工业增加值的40%,目标能达到吗?

金乾生:非常费劲,要到2020年把298平方公里建完以后达到这个目标。实际上哪有那么快的速度,2020年能把大的基础设施建完就不错了,2015年前要达到25%的目标应该问题不大,但到2020年占到40%确实问题还是很大,如果做得好的话也有可能。所有产业链上的要素都要靠市场机制来聚集。关键问题是宏观政策,土地、资金都卡的很紧,没有地没有钱想做事很困难。

《21世纪》:西安一直在提加快非公经济的发展,因为之前的国有企业和兵工企业占的比重很高,要发展工业的话,仅靠大项目大企业能行吗?

金乾生:你说的是一个很关键的问题。陕西省、西安市民营企业的比例都在上升,经济要有活力要有效益还得看体制。发展民营经济让经济充满活力,还是一个根本性的选择,国进民退不能再搞了。

对于渭北工业区来说,第一是坚持军转民,军民融合发展;第二是体制转型,不要走单一所有制;第三就是大企业带动,专业化分工、集群化发展。没有大企业也不行,阎良没有西飞的话,给谁配套,也不能说有了西飞就行了,这个关系还是要处理好。中央企业不是地方说了算的,但是大家在产业分工上去合作还是有可能的。

《21世纪》:西安提出建设国际化大都市,肯定要有产业支撑,而且产业外向度要提高,参与国际分工,那怎么样提高工业外向度?

金乾生:外向度和产业选择是有直接的关系,大部分大牌汽车是国外的,所以还得国际合作。这跟三星所带来的效应是一样的,三星一来韩国人就来了,各种各样的设施都要跟上。

国际化首先是产业的国际化,不要以为外国人来旅游的多就是国际化大城市,关键是他们要来这里定居,要提供他们能做的产业,把学校办好。这是一个长期的过程,不能搞大跃进,国际化大都市不是人为制造出来的。

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