谁在给最高法报告投反对票?

原文首发于2013年3月6日《南方周末》,原标题《反对票的功用》,感谢作者“@FrankCJ”(葛峰)的原创分享,曾撰文《觉醒吧,狂热的法律爱好者们》。】

据报道,在2013年3月17日举行的十二届人大一次会议上,出席会议的2948名人大代表表决通过了6项决议草案,政府工作报告的赞成率最高。其中,最高法院工作报告的赞成率最低:赞成2218票,反对605票,弃权120票,5人未按表决器,赞成率为75.36%,这意味着接近四分之一的代表对最高法院过去五年的工作并不满意。

反对票的来源

与近5年来的年度数据相比较,最高法院的这份“总结式”报告所获反对票的数量大幅增加,几乎比往年多了100多张反对票。只需简单的回顾一下过去5年内反对票和弃权票的数据,就不难看出这一点:2008年,反对521票,弃权120票;2009年,反对519票,弃权192票;2010年,反对479票,弃权128票;2011年,反对475票,弃权155票;2012年,反对429票,弃权115票。

正是因为这份“总结式”报告的反对票偏多,赞成率偏低,加之恰逢院长换届,新的首席大法官即将登场之际,使得最高法院成为法律人甚至普通公众关注的焦点,人们不禁要问最高法院怎么了?为什么反对特别多?

数据
最高法和最高检历年收获的票数

要回答这两个问题,首先要在报告里看看最高法院这5年都做了哪些工作。应该说这份不足8000字,回顾过去5年最高法院的工作报告中规中矩,内容依然是最高法院的为民举措、司法理念、审判数据、工作成绩、实践困难和未来展望,并不会让人觉得最高法院白白浪费了5年的好光阴,从报告里来看,最高法院还是那座最高法院。

可是代表们手里的反对票和弃权票,却结结实实证明了代表的各种不满,那么这些不满从何而来?综合《南方周末》对此问题所做过一系列的梳理和其他的报道,我们可以大致判断不满的来源:

  1. 有代表感觉个案遭遇司法不公正(有律师代表在代理案件中感到的司法不公正,也有代表因接待涉法上访而感受的司法不公正)。
  2. 有来自商业机构的代表因为对本身所涉案件的审理结果,执行结果不满。
  3. 有代表委员对当前的司法腐败和冤案层出的现状不满。
  4. 有法学类等专家委员对最高法院没能在理顺司法体制,提出更符合司法规律的举措而不满。
  5. 因为最高法院有违宪法和法院组织法的规定,不认真报告本院自身的工作,依然“行政化”模式严重的主动代表全国法院做工作报告,以至于引火烧身,使得代表们将对地方法院的不满发泄到了最高法院身上。
  6. 最高法院的报告中的数据不具有说服力和难以理解,此外,这些辉煌却干巴的数字,未能证明最高法院在一系列国人关注的大案上有所作为等等。

正是这些不满,构成了代表们手里一张张的反对票和弃权票。

可以说,代表们觉得,最高法院在过去的五年里并没有以实际行动,谱写出书面报告里那种荡气回肠,鼓舞人心的“法律礼赞”,因此便毫不犹豫的投出了反对票。

反对票的背后

反对票的意义何在?我们为什么要关心这些反对票?回答有二:其一,反对票基本代表了民众对司法现状的观感,其二、反对票反映了当下司法机构和司法体制的部分问题。

在用反对票解释上述两个回答时,常有人认为,代表们不能真正完全的代表民众,因此观察和讨论这些反对票意义不大。但是,所有的实际讨论只能在现行的法律规定和体制下进行,因此,无论这些代表能不能代表你,我们都必须从他们的意见出发去观察民众对司法的观感,并由此而去讨论当下司法体制所存在的一些问题。

通过反对票去观察公众对司法现状的观感十分简单,票数本身就能说明问题,得出的结论就是大家对最高法院这五年的工作并不“感冒”,司法现状令人不满。但是如果详细的分析代表们的不满,并观察媒体、坊间公众、特别是法律人在网络上围绕反对票所引发的讨论,就能看出一些反对之下东西。换句话说,只看到反对票是不够的,还应该揭开反对票的盖子,仔细看看反对票下面隐藏了哪些明显或隐蔽的问题。

  • 其一、反对票之下当然会有公众对司法腐败,司法不公和枉法裁判的不满情绪。
    这些年来,司法队伍腐败、司法裁判不公、各种冤案频发却得不到纠正的现象屡屡引起公众不满,必然是代表们投下反对票的一个重要理由,也是公众对本应秉持正义、维护公正的司法不满的一个重要因素。
  • 其二、反对票体现了现行人大如何依法监督法院工作,人大代表依法行使监督职权与法院依法独立行使审判权的关系问题。
    例如,全国人大代表、浙江省高级人民法院院长齐奇就曾指出个别人大代表对司法的干预。“个别代表以对法院工作报告投反对票来要挟法院,必须按他的意见审判处理案件。”
    按现行法律规定,法院的工作应当受到人大的监督。但是若有代表因自己感觉个案不公(无论是自身涉案还是受人之托监督个案)而投反对票,即以人大代表身份在审议法院工作报告时就个案处理向法院施压符合法律规定吗?童之伟教授曾在《人大代表如何依法监督法院》一文中对此有过而清晰详细的论证,答案是此举并不合宪,个案监督并无法律依据,人大对法院的监督权属于人大及其常委会集体,人大代表不能因私利而行使所谓代表的“职权”去干涉法院的独立审判。
  • 其三、反对票反映了当前的“司法行政化”问题。
    司法行政化使得上下级法院的关系成为了实际上的领导与被领导的关系,而非宪法和法院组织法上规定的监督关系,司法流弊丛生,法官群体的专业性不断弱化,近年来最高法院就此问题所出台的有关上下级法院之间关系的指导意见也没有消除这个弊端。
    因此,当最高法院自觉的将下级法院的工作也纳入自己报告的范畴内,不但是法律人代表不满意,一般的代表也会将对地方法院的不满,归结为最高法院领导不力而投下反对票。
  • 其四、反对票使当下司法改革措施不尊重司法规律,甚至频频出现有违于司法规律举措的问题逐渐显现。专家代表往往会对法院的专业性和司法效率提出批评、质疑并因此而投下反对票。
    当前司法所存在的盲目“能动司法”,过分追求调解而非依法下判、法官进社区,进田间,混乱的让法官无所适从的“三个至上”审判指导理念,不重视司法权威的树立而是重视涉法涉诉信访的处理,司法改革措施久久不能落到实处等问题,都使得司法理念不合的专家学者代表不支持法院的工作报告。

反对票的功效

公众对人大向最高法院投出的反对票怀有感情是很正常的感觉,他们期待借助反对票所表达的公众对司法的愤怒和不满,改善司法环境,清除司法流弊,甚至实现最高法院负责人及司法理念的变更。在本次人大对最高法院的工作报告进行表决之前,就有律师在微博上发起了小有规模的,号召代表多投反对票的活动,甚至有人呼吁代表不要通过最高法院的工作报告。但在愤怒之余,不知道有多少人考虑过,法院向人大做报告,接受其审议和表决批准的法律依据是否充分?反对票的实际功用是否有力而有效?

人大表决批准法院的工作报告是否有足够的法律依据?有人也许会回答,这还用说,当然有依据,1979年通过的人民法院组织法和地方各级人大和地方人民政府组织法、2006年通过的各级人民代表大会常务委员会监督法,都明确的规定了法院应当向人大做报告,人大有权听取和审查法院报告。这个回答没错,但是如果从宪法的层面去看待这个问题,答案是存疑的。

在《人大代表如何依法监督法院》一文中,童之伟教授通过梳理这几部法律与1982年宪法的关系和修宪资料之后,得出的结论是,严格来说,这几部法律的规定并不符合1982年宪法的规定,“按宪法维护审判独立之本意,各级法院均无须向人大报告工作,也不接受人大代表和人大常委质询。所以,人大代表审议法院工作报告、对之投票表决和法院听取人大代表对审判工作的意见等等,按宪法本意原应都是不应有的事情。这是在相关问题上宪法真谛之所在。”这个结论或许有些刺耳——人大可以监督法院,法院需对人大负责,法院却不该向人大做报告,并接受人大的审查和表决——却符合宪法原意。

实际上,法院本不该向人大做报告的这一结论,在考察法院向人大做报告的历史由来时,也能得到印证。根据全国人大的相关资料,法院向人大做报告的做法,始于1957年一届人大的四次会议,该做法的依据是当时的宪法所规定的法院工作对人大负责,受人大监督。于是,法院向人大做报告是人大监督法院,法院对人大负责的一种方式。1957年以后,经全国人大常委会决定,最高法院有时不做报告,有时做书面报告,自1983年开始,最高法院开始年年向全国人大做工作报告。

需要指出的是,我国的第三部宪法,即1978年宪法的第四十二条第三款明确规定,“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责并报告工作。地方各级人民法院对本级人民代表大会和它的常务委员会负责并报告工作。”但是现行的1982年宪法却无此规定。如果说,在1982年以前,法院向人大做报告是法院主动接受人大监督的一种工作方式,那么1982年宪法没有法院向人大做报告的规定下,法院是主动向人大作报告的。根据媒体报道,可以看出最高法院是通过向全国人大做报告这一做法,在名义上取得了与国务院同样的政治地位。从法律的角度来讲,法院向人大作报告也是人大是最高国家权力机关的一种表现方式。因此,可以说法院向人大做报告,是一种政治性的做法,得到反对票是最高法院自己争取的结果。

参看有限的其他国家的实践,法院向代议机关做工作报告的情况也不多见。以英美为例,没有法院向议会或国会做工作报告这一做法,法院的工作报告是面向全社会的,而不是代议机关。这是“分权制衡”原则的体现,也是为了保持司法独立的需要。法院的工作如果交由代议机关审议表决,司法机关制衡立法权力的基础便会因此受到动摇,司法独立便会受到影响。

再来说说反对票的实际功效。从目前的实践来看,反对票不会达到足以令最高法院的工作报告不予通过的票数。从地方实践来看,即使工作报告没有通过,面临谁来承担责任以及承担何种责任的问题,法律对此却没有明确的可操作的规定,因此,即使反对票阻止了法院报告的通过,也仅是表达了代表们的不满意,而无法明确的追究责任。通过对媒体报道的梳理,法院的工作报告未获批准通过并不是没有发生过。例如,2000年,青海省共和县人民法院的工作报告未获通过;2001年,沈阳市中级人民法院的工作报告未获通过;2007年衡阳市中级人民法院的工作报告未获通过。但是,由于报告未获通过该如何处理没有明确的法律规定,实践中的做法往往是当事法院对法院进行一段时间的整改,再次将修改后的工作报告提交人大继续审议后获得通过。

因此,无论从法律规定,还是当前实践来看,讨论反对票并非没有必要,但是反对票的意义也不该被过分夸大,它并不是解决司法沉疴的一剂良药,甚至隐约的违反立法意图,损害司法独立。但是,我们不能说反对票没有作用,所以无需再投反对票或干脆弃权。在司法体制不畅,司法积弊丛生的今天,反对票是反映民意的镜子,管窥当下司法体制所存在的种种问题的渠道,是把握司法脉象的一种方式。

在现行的法律规定和体制下,法院还会继续向人大报告工作,代表们依然要审议和表决报告,反对票的价值不能被夸大,但也不必过分贬损。反对票最大的现实意义就在于提醒和督促作为司法政策的制定者,司法解释的发布者,最高审级法院的最高法院,倾听民意并朝着更公正、更专业的道路上前进。

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