开发区模式:黄昏正在走来

@ 十一月 6, 2014

原文首发于《经济观察报》,原标题《开发区模式的出路》,感谢作者“张延龙”的原创分享,曾撰文《入河西记(二):武威、金昌、张掖》。】

过去十几年中,城市新区是中国区域经济中最独特的风景。对于上海、天津这样的城市,浦东和滨海是大都市的标志,对于西安这样的二线城市,新区是建设“新西安”的承载,对于更一般的城市,新区则是希望。所有这些城市中,最有活力的经济活动几乎都在这些新区展开发生,一茬茬人和事、钱和物,一幕幕光影流动,折射城市在改变。

然而,无论城市怎么改变,制度怎样演化,始终不变的是新区的体制——开发区模式。在刚刚过去的那个速度至上、效益优先的时代,这项脱胎于传统政府,却又始终以贯彻地方政府意志为方向的体制,是所有新区得以成立、得以发展的灵魂。

什么是开发区模式?这可能是中国最难看清楚、讲清楚的问题之一。围绕这个灵魂,全国各地的人们因地制宜、各取所需的设立出各种名目,发展出无数细节,从高新技术开发区、经济技术开发区,到旅游度假区、生态区,再到如今的城市新区,所有“定位”、“战略”、“高地”等大名词、新概念一轮轮流行再陈旧下来,最终沉淀的,唯有开发区模式不变。

这个模式,简而言之,就是地方政府圈定某个相对空白、有待开发的区域,指定由一家半政府机构——管委会来管理开发。管委会通常是上级政府的派出机构,取得相应的经济管理权限(核心是规划、建设和土地),同传统政府相比,它更高效(机构设置综合化,通常一个部门对接多个上级政府部门),更灵活(大量人员自主聘用,来去自由),更便捷(简化办事程序,多推行“一门式”服务)。

与“半政府”相对应的,是开发区的“半市场”——通常人们都这样讲。这是因为他们看到了开发区的另一面,投融资开发平台公司。在几乎每个开发区,与管委会伴生的都有这样一家机构,它以土地、现金流甚至是土地预期收益为抵押,大量融资,然后把钱投向新区的基础设施、产业设施、园林绿化、甚至是一些商业物业。总之,有利于开发区整体价值提升,而又管委会身份不方便出面的,它都需要去做——以一家公司的身份。

这其实并不是“半市场”,而应该叫做“半资本”。把一切有企业参与的活动都看作市场,这是人们所习惯的,却忽视了这家公司存在的目的、方式和意义——它是管委会的另一只手,是要把那些看得见的土地和看不见的土地预期收益迅速资本化,并让这些资本流动起来,它的活动与本质意义上的市场,其实并没有太大的关联。

话题回到城市新区。严格的说,城市新区并没有太明晰的概念,你可以把它看做某种开发区,它是开发区模式发展的一个高峰。

林林总总的高新技术开发区、经济技术开发区出现了,这些开发区针对某些产业,实施特殊的产业政策,包括各种财税的支持、土地的倾斜、日常费用的补贴。补贴有些在如今看来是不尽合理、违反市场公平原则的,但我们依然可以在很多上市公司的财务报表上看到这些名目。

高新技术开发区和经济技术开发区是中国工业化的重要载体,伴随着城市化浪潮的到来,人们很快发现,工业化所带来的就业、人口和城市是一体存在的,对于这样一个有机体,严格发展某一门类产业的城市近乎只存在于想象或计划中,于是,实施开发区体制的城市新区应时而生。当然,随着时间的推移,两者的界限已经变得越来越模糊,很多高新技术开发区事实上已经成为城市新区,在那里,你可以看到各行各业的企业、形形色色的居民。

同高新技术开发区抑或经济技术开发区相比,城市新区更宽泛,也更灵活。它消除了一些针对具体产业的优惠政策(有时候也会根据需要制定出一些新的),它让当事人以“城市”,而非“产业园区”的视角来看问题,这都是进步。另外,高效、灵活、便捷的开发区制度优势和资本化优势,它当然也都一一保留。

开发区模式的优势,本质上是传统政府的弊端——它无法配合、适应这一轮工业化和城市化所产生的高速经济活动需求,又因为惯性太大自身难以骤然改变,于是在城市空白地带划出这样一块试验田——只不过人们往往不愿意说出来。

过去十几年的高速城市化和开发区模式,是一体的两面。可以这样讲,开发区模式是“理”,城市化是“事”、是“用”。在中国亟需提高城市化率这样一个大背景下,拥有种种制度优势的半政府半资本的开发区模式,与高速的城市化进程理事无碍并相得益彰。在西安这样的二线城市,环绕老城建设的7个开发区已经成为“新西安”的主要经济版图。

你会发现,当前传统政府改革的主要方向,大都是被城市新区的开发区模式所验证过的:比如大部制改革(开发区的机构设置综合化),比如公务员体制改革(公务员聘任制是不是跟开发区的人事制度很相似?),再比如简化办事流程的各种服务效率的改进。

配图
(图片来自网络)

任何一项制度的产生,必有其前缘,必有其后影,中间的逻辑是利弊取舍——对开发区体制来说,它的前缘是无法适应高速工业化城市化需求的传统政府,而后影正是目前如火如荼进行的传统政府行政体制改革。

正是在这个中间过程,开发区得以建立起相对的体制优势,吸引到大量经济要素,长期高效稳健运行下来,这让决策者们看到这些优势是成立的、稳妥的,于是发生了更大范围的改革。

也就是说,城市新区目前所具备的开发区体制优势,是阶段性的。

它的阶段性有两重涵义。一方面,强调速度和效率的制度设计,契合了过去十余年的高速城市化进程,但眼下,中国经济增长和各项投资活动正显而易见的放缓,经济发展进入“新常态”,在决策层那里,也频频传出不以GDP为导向的政绩考核观念,在这样的新背景下,它的速度和效率优势还有多大的价值?

另一方面,传统政府的正在进行全面的革新,而革新的方向则是这些城市新区所验证过的种种经验、制度、做法,这意味着过去他们之间的制度差异、制度优势,正在被一步步缩减、抹平。甚至有些新区直接变成了政府,比如浦东,这不是新区的倒退,而是传统政府的进步。

所以在最近,我们看到这样的景象:从1992年浦东新区设立到2010年,近20年中中央设立了浦东、滨海、两江三个国家级新区,每一个都引人注目;但在最近两三年中,直到不久前成都天府新区获得批复,中国连续设立了8个国家级新区,总数达到了11个,但对这些,投资者能分得清他们的政策和发展战略有什么不同吗?甚至,投资者能说得出他们的名字吗?

这是整个中国新区当下困境的一个缩影——如果连国家级新区都无法吸引你,那么,你凭什么认为其他那些成百上千个城市新区,还有不一样的体制优势和竞争能力,跟其他地方相比,还有什么不一样?

但对整个中国来说,这并不是什么坏事。

城市新区体制的“同质化”,是中国这些年消除政策差异、区域差异并全面改革的结果,它体现的是社会的整体进步,而绝非局部倒退。它的一个隐藏涵义,是中国正摆脱过去手握具体政策、依靠大量投资、依赖经济增长的发展模式,走向新的常态。

那么,城市新区的出路在哪里?它是不是走到了末路?在这样的新常态下,它还能找到新的体制竞争优势吗?

说到底,制度的活力并不在于它有多“新”,而在于“适应”——能在多大程度上适应现实的挑战,未来的需求。

这是当事者需要长期思考的问题——贸然断言某种模式的生死成败显然是愚蠢的,我相信他们总会做出一些改变,或多或少。

比如说,时代的大背景已经从高速的城市化,变为新型城镇化,已经有了这么大的一个转折,要说过去那套开发区制度还可以一成不变的适用,你信吗?反正我是不信的。总要改变一些才对,问题只不过是改什么、改多少而已。

一个摆在眼前的问题是,城市新区的当事者们需要调整好他们的预期和心态:他们赖以为豪的开发区模式曾经是立身之本,是其他地区竞相学习的榜样、标杆,但这套制度毕竟已经运作了超过20年,过去是他们做,别人一边学一边改,现在,轮到自己改革了,他们能认清现实,调整好心态吗?

对于庞大体量和惯性的城市新区们来说,即便能做出改变,也注定将是个漫长的过程、摸索的过程——即便他们足够的灵活,有足够的制度弹性。这意味着在未来相当长一段时间里,在做出足够高明的改变之前,他们都将面对更无序的竞争、更激烈的博弈,甚至是更多的质疑。

让我们认清这个现实——基于开发区体制的城市新区,已经不能再以体制的“新”而自居了,它实际上已成为运作了几十年而没有发生太大变化的一套传统制度。对于这些越来越显得“传统”的“新区”,目前还看不到对新时代有所回应、有所改变的迹象,黄昏时代正在一步步的走来。

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