小城镇浪漫,你为什么不去?

@ 十一月 24, 2014

原文首发于《经济观察报》,感谢作者“张延龙”的原创分享,曾撰文《开发区模式:黄昏正在走来》。】

过去两年中,自中央明确“新型城镇化”成为中国经济、社会发展的一项长期战略以来,在各式各样的文件、报道、解读中,这个本身就涵义宽泛的词,被赋予了各种美好愿望和想象。于是各种与新型城镇化有关的语境越来越宏大,概念越来越抽象,然而新型城镇化的形态到底是什么,要解决哪些真问题,答案却越来越模糊。

中国地域广阔,省情复杂,东西部发展和城乡差距一样悬殊,使用涵义宽泛的国家战略是一种政治智慧——这也是为了方便那些不同情况的地区,因地制宜,加入各自的不同理解,比如说,陕西甘肃这些地方对新型城镇化的理解,以及安排的任务,就显然与浙江广东不同,更不用说上海。

新型城镇化的真问题到底是什么?这其实还是有共性的。比如说已经被反复讨论多轮的户籍制度改革,比如说公共服务均等化(虽然它和户籍改革本质上是一回事),再比如说,社会资本在这一轮浪潮中如何上山下乡大有作为,也是全国各地的普遍期待,亟需解决的一个真问题。

新型城镇化当然并不能等同于发展小城镇,它同时也要解决好大城市里农民工以及不同户籍身份的人们的基本生活问题,包括医疗、教育、社保等等。但是,新型城镇化所隐含的一个必然选项,就是发展好小城镇,这一点已经成为各地政府的共识。一方面,过度拥挤的大城市无论是公共服务,还是自然环境,都已经严重超载,需要人口分流;另一方面,中国的城镇化还是个未完成的任务,仍有大量农村人口需要脱离“农民”身份,摆脱低层次低效率的劳作方式,到哪里去?答案还是小城镇。

一个最根本,也是最残酷的现实是,对于那些没有足够科学文化知识和技能的2.5亿农民工,以及超过8000万留守老人儿童来说,就眼下中国的产业发展水平来讲,只有小城镇才能真正托付他们的未来。他们不可能永远工作在建筑工地上,或者奔波在高楼大厦间送出一份份快递,即便教育、医疗、社保等基本社会服务都将实现身份的均等化,他们也有一天会老去,你能想象他们在北京上海又或者广州杭州这样高生活成本的地方终老吗?

无论是哪一级的财政,都不可能解决好中国成千上万个小城镇的发展问题,所以人们对社会资本寄予厚望——说到底,市场要起到主导作用。从过去到现在,许许多多城市里的人们都会羡慕地谈到小城镇的空气如何清新,流水如何潺潺,但他们有几个因此而离开了大城市?除了有限的几个文艺男女青年去了丽江那样浪漫的地方生活,我想大多数人还是情愿生活在他们口中所厌恶的大城市中的,原因很简单,那里收入更多,机会也更多。

所以说,社会资本如果无法下乡、无法给小城镇引入更多的产业和就业机会,发展小城镇就注定只是一句空话,其结果,充其量是盖起很多崭新却没有人居住的房子。一位在陕西省政府任职的朋友,跟我谈到这一点时就极为痛心,不久前他看到陕西南部山区的个别地方政府所推动的“新型城镇化”,把农民从山上搬了下来,新的房子盖在县城或者乡镇的马路边,然而他们没有工作,当地也没有足够的工作机会,很多人每天就坐在马路边发呆。

小城镇
国内常见的小城镇规划(图片来自网络)

而就现实来说,我们常常发现,一个数万人口的小城镇,它的产业定位一定是明晰的、特色鲜明的,这一点与城市有所不同。一个小城镇如果搞规模化的农业生产,又或者特色农业、旅游观光产业,它就很难、也不适合再去发展什么第二产业,这是客观体量所决定的。至于说,它的区位环境、自然禀赋、交通条件、人口条件,适合发展什么产业,能够实现多大规模,在这些基本问题上,最有发言权的是资本,是市场,而非政府。

这就带来一系列的配套问题,比如说,地方政府需要减少对经济活动的干预,比如说,在业态的设计上,在产业的规划和安排上,小城镇所在的地方政府,都需要做出必要的让步,或者依法给予资本相应的授权,只有这样,资本才能真正发现,并实现这些城镇的价值,进而带来就业和活力。换句话说,在小城镇从无到有的产业塑造上,政府一定要让步于企业,让步于资本——之所以提出这一点,是因为同大城市相比,中国基层的公务员往往观念更闭塞,陋习也更多,他们改造经济的“主观善意”所带来的负面影响可能也就更大,所以也就尤其需要通过制度设计来明确,这是问题之一。

再比如说,在省一级乃至国家一级的国土资源规划上,需要做出必要的安排,体现出发展小城镇的导向。过去我们常常看到,每个省、每个地区的建设用地指标常常都是不足的,而出于GDP最大化的考虑,每个地方常常把稀缺的土地指标优先安排给省会城市、中心城市,比如在陕西,西安和榆林这样的中心城市就占了每年建设用地指标的大多数,分配到县城常常就很少,更不用说乡镇。

还有一些问题则是老生常谈,比如说农村土地产权改革,这是学术界早已取得共识的根本问题,这里就不再重复多谈。

这些问题归根到底来说,是要认清一个趋势:新型城镇化的一个必然结果,是中国在未来将面临从都市到城镇的资本大流动和产业格局的部分重塑,而在这个大变局中,哪些现有的制度、框架、政策、理念成为了束缚,它们也就成为了需要解决的真问题。

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