为自由税收竞争的伦理辩护

@ 六月 26, 2015

原文首发于《黑盾 姚轩鸽的博客》,感谢作者“姚轩鸽”的原创分享,作者为税收伦理学者,现就职于西安市国家税务局,曾撰文《预算须公开,公权不任性》。注:此文为《全球税收革命:税收竞争的兴起及其反对者》的读书笔记,预计全文阅读需要10分钟。】

学术立场决定学术品格!

如果不是认真读完美国加图研究所税收政策研究中心主任华兹丹尼尔•米切尔与该所资深研究员、美国税制改革领域首席专家克里斯•爱德华兹共同完成的《全球税收革命:税收竞争的兴起及其反对者》(以下简称《革命》)一书,恐怕对此观点的领悟会是另外一番景观。

“学术立场”,即研究者的研究动机是“为了谁”的利益之问题,“学术品格”即研究成果有助于“谁的”福祉增进的问题。毋庸置疑,真正有智慧、有情怀、有信仰的研究者与专家,一定会矢志致力于所有人福祉总量的增进,而且,在其一生的研究生涯中,绝少在此问题上摇摆与犹豫。

庆幸的是,《革命》作者对此是有清醒认知的。他们公开宣称,其研究的目的就是为了全球经济的繁荣,为了增进所有人类成员的福祉总量。事实上,经合组织1998年发布的《有害税收竞争:一个正在出现的全球性问题》报告,尽管挑起了一场全球税收大论战,而且这个报告“成了税收竞争反对者的战斗口号,他们坚持认为税收竞争伤害了全球经济。”但根本说来,这一报告主持者的价值立场却是存在问题,只是为少数国家国民福祉总量的增进服务。毋庸置疑这是根本背离税收创建终极目的的——增进国际社会每个成员的福祉总量。

毋庸讳言,《革命》对“反对税收的自由竞争”的观点给予了全面、理性的质疑,认为这一观点的主张者与推动者,不过是为了增进经合组织、欧盟等少数发达国家的利益,但对全球经济、社会、文化的进步与繁荣而言,是有百害而无一利的。道理在于,“反对税收的自由竞争”意味着,各个国家社会成员的税收主体权利地位,将由少数国家或组织代替和主导。因此,在自由缺席的前提下,国与国之间即就是缔结了税收协议,那也是不人道、不自由,也是不公正、不平等的。问题在于,自由原则与精神本是任何国家、任何社会繁荣与进步的根本条件。这是因为,一个缺乏自由的社会,注定是每个社会成员个性被压抑的社会,也是每个社会成员创造性潜能被遏制的社会。由于社会是由每个社会成员构成的,每个社会成员创获财富的积极性、主动性与创造性的激活,也就等于全社会活力的点燃与激活,也就有助于整个社会的繁荣与进步。因此在作者看来,凡是以牺牲自由为代价的“反对税收自由竞争”的观点,都是有违税收治理最高道德原则——人道自由精神的。如果说还有一点好处的话,不过是有利于少数发达国家或者某些组织圈子里的国家而已。但毋庸置疑的是,最终挫伤的将是各个国家企业、纳税人的首创精神,牺牲的将是全球经济的总效率,无法最大限度地增进全球各个国家和每一个社会成员的福祉总量。所以,作者一再告诫我们:“如果企图扼杀税收竞争的计划得到实现,那么经济增长肯定会衰退,政府会则变得越来越大,而经济自由度会大幅下降。” 而经合组织反对税收竞争的所作所为,“就是想强迫低税负地区扮演代理征税者的角色,来帮助高税负国家维护他们的税制。”

相反,唯有自由税收竞争,有助于经济社会走向繁荣与进步,有助于国民人格的完善。“历史证明,走向繁荣能够使人们更加宽容,更加愿意和平解决争端,更加倾向于热爱民主。经济停滞和倒退总是伴随着不宽容、种族冲突和专制…如果人们相对自己过去的生活水平更为富裕,他们就不会那么关心自己相对于其他人所处的地位;而如果人们相对自己过去的生活水平没有更为富裕,他们则会更关心自己相对于他人所处的地位——造成的结果将是挫败、不宽容和社会摩擦。经济发展有着物质和道德的双重益处。”

坦率地说,在《革命》作者看来,唯有自由税收竞争,才是全球税收革命应该持有的核心价值观与基本原则。这是因为,首先,自由税收竞争有助于通过持续的减税促进经济、社会的持续发展。“全球税收革命是一个通过减税而刺激生产与投资的革命。……税收革命并没有导致所有税收的税率普遍下降,但却产生了一种压力,这种压力使那些对经济损害很大的税收有了大幅度的降低。税收竞争越激烈,经济将越富有生产力,人们生活水平也会越高。”事实上,“税收竞争鼓励政府实行合理的有利于经济增长的政策。随着世界的税收体系变得更加简单,全球收入的经济蛋糕越做越大,这使得各国人们的生活水平都在改革中得到了提高。与此同时,高收入又带来了高幸福感,越来越多的经验研究都证明了这一点。” 追根到底,“税收竞争的一个长远的好处就是会把政府竞争的冲动引导到减税竞争中来,并避免出现竞争财政补贴这样的有害竞争。”因此,作者坚信:“税收竞争在全球掀起了一股有利于经济增长的税制改革浪潮。”税收竞争是税制改革的最大原动力。

其次,税收自由竞争有助于遏制政府的支出浪费,提高政府公共产品的“性价比”。作者认为:“税收竞争正限制着政府的无所节制的财政,就像全球化的市场竞争限制各国垄断巨头的权力那样。”而且,“对于大政府来说,税收竞争是一个威胁;但对于那些有志于市场化改革的决策者来说,税收竞争则是同盟者。税收竞争迫使政府做出艰难的选择放弃浪费巨大的项目。”直言之,“国际税收竞争是限制政府不负责任的财政支出的一种重要力量”。而“许多国家的政府权力不受限制,意味着人民极容易受到掠食性政治统治集团的攻击。”

因此作者坚信:“从长远来看,税收竞争将会限制政府开支,这些二次分配项目必将会被削减。”同时特别强调:“如果认为在没有税收竞争的情况下,政府决策者们垄断了财政权也会将税负设定在一个有利于人民的最佳水平上,这是非常幼稚的想法。”换句话说,税收自由竞争最直接的功能就在于——“有效阻止政府膨胀”,“展望未来,税收竞争将建起一道有效阻止政府膨胀的藩篱。”

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克里斯•爱德华兹;丹尼尔•米切尔:《全球税收革命》,中国发展出版社,2015

问题就在这里,那些“有害税收竞争”主张者心里最清楚。凡“大政府的支持者们都知道税收竞争将来必定会损害庞大的国家福利,这是他们为什么要费尽心思竭力阻止税收竞争的原因。”或者说,“税收竞争的反对者们的一个重大错误在于将税收竞争视为一个非输即赢的零和游戏。”关键是,“税收竞争的反对者们看到的不是税收竞争给个人带来的实实在在的好处,他们更多的是关注政府的损失,而这所谓损失其实是想象的,事实上并不存在。我们认为税收竞争与贸易自由一样值得尊重,毕竟它们的目标是相同的:扩大经济自由、减轻政府负担、提高居民的平均生活水平。”

同样对那些持有“税收竞争会降低政府收入,不利于二次分配”的观点,作者也一针见血地指出:“尽管如此,绝大多数国家的税收竞争并没有导致政府税收收入的下降。面对不断于膨胀的政府,税收竞争并没有‘使野兽挨饿’”。相反,从30个经合组织成员国的国家税收占GDP的比例看,1990年时平均为33.9%,但到2000年时反而上升到了36.2%。

正是基于以上认识,《革命》作者坚决反对税收协调,认为税收协调会“使所有国家都受损,因为它抑止了税收竞争,缓解了减税的压力,从而导致投资减少,经济增长速度放慢。” 而且反复提醒我们:“政府的决策者们总是倾向于多收税,多开支,而税收竞争对限制政府膨胀是非常必要的。”更有意思的是,在关于那个“有害税收竞争”的报告中,经合组织也不得不承认:“在过去的几十年间,越来越开放和竞争性的环境对税制产生了许多积极的影响,包括税率的降低和税基的扩大,这些都是过去15年中税制改革的鲜明特点。这些发展可以部分地视为税收竞争的结果,税收竞争刺激各国改革税制以吸引更多的投资者。”其实,经合组织特别讨厌税收竞争的两样东西是:“避税天堂”和“有害的税收优惠制度”。“避税天堂的关键特征包括所得税的低税率或零税率,以及限制与他国共享纳税人信息的隐私法。与此类似,‘有害的税收优惠制度’也包括低税率或零税率的税收、信息分享的限制以及‘栏栅式’的税法条款”。

最后,《革命》作者认为税收自由竞争有助于捍卫人权。“税收竞争不仅是一个经济问题,它同时也应该从隐私与人权的角度来考虑。”因为,“税收竞争非常有利于人权和个人自由的争取,低税负地区或避税天堂为那些寻求保护自己财产的受压迫者提供了避难所”。事实上,“如果能够利用避税天堂,人们则可以保护自己,至少可以在一定程度上防止政府施加的财务灾难。”因此,“在税务领域,政府间扩大信息共享的压力日益增加,但是,一个失去财务隐私且政府能将大量个人信息在网络上来回传送的世界,其前景却令人感到担扰。”而一份联合国报告就上述问题所流露出的担忧不无道理:“信息全球共享意味着犯罪可以在最薄弱的环节侵入,从而使信息非法泄露带来的风险倍增。”直言之,“在一个政府无能且渎职的时代,避税天堂的角色是财务隐私保护的最后避难所。”因此,“税收竞争和避税天堂应当受到欢迎,而不是遭受打击。”事实上,“政治自由取决于将完整个人信息隐藏在政府触手之外的能力”。

遗憾的是,《革命》一书为实现税收自由竞争开出的路径与方法也是值得商榷的。在作者看来,单一税具有很多优点,比如,“单一税将平等地对待每一位纳税人并将投资与增长最大化”。“单一税实质性地终结了税级攀升这个问题,因为在单一税制下所有纳税人都面临相同的税率,而不管其收入是否增长,也不管价格水平是否攀升。”“单一税国家正在享受投资的增长,这些国家的避税行为也减少了很多,经济增长非常迅速。他们都是全球税收竞争的维护者。”“单一税的概念同时也意味着废除税收的特别偏向,每个人被平等地对待,收入只被课一次税。”“其目标旨在平等对待每一位纳税人并尽量降低税率以减少税收对经济的扭曲。正义的基本原则是法律面前人人平等,这也是单一税所追求的。很低且单一的税率能够减少对生产活动的惩罚性税收,并且鼓励人们乐于纳税”,等等。而且,目前已经有25个地区加入了“单一税俱乐部”,“它们都享受着实实在在的经济繁荣”。同时,“每一个采用了单一税的国家都在坚持它。”因此,作者认为,面对复杂的现实国际政治、经济、文化环境,应该采用全球统一的“单一税”来抵抗“反对税收自由竞争”的逆流。
问题在于,在国际政治复杂的大背景下,各个民族国家的国情与政体基础大相径庭。因此,要在全球推行统一的“单一税”制度,显然还有诸多现实障碍需要跨越。更何况,就“单一税”本身而言,毕竟只是少数国家正在探索之中。而且,就税制的本质而言,“单一”还是“综合”,或者说税负的“高”,还是“低”,等等,都不是税制的根本要素。税制的根本要素在于:谁是税制的真正主导者?或者说,一个国家的最高税权掌握在多少公民的手中?体现的是一个、少数,还是多数、全体公民的税收意志?

因此之故,笔者以为,《革命》虽然发现并指出了“有害税收竞争”论者存在的严重理论与实践缺陷,高扬和捍卫了税收治理的最高原则——人道自由精神,正视了税收要有助于增进每个人类成员福祉总量的终极目的,但却显然忽视了国际税收现实环境的复杂性、税制改革实践的操作性、未来税制改革的不确定性,以及各个民族国家政治、经济、文化等历史与现实境遇的差异性,等等。就是说,税收自由竞争固然十分重要,但“自由必须止于公正”。在全球化经济竞争中,如何协调发达国家与欠发达国家之间权利与义务的分配关系,既做到税收基本权利与义务的完全平等分配,又做到税收非基本权利与义务的比例平等分配,特别是如何协调好文明程度差异比较大的国家之间的税收基本权利与义务、非基本权利与义务的分配关系,这都是紧迫、重大的国际税收课题。由此可见,《革命》为“税收自由竞争”的伦理辩护,仅仅是刚刚开始而已!

总之,在全球化时代,税收竞争是必然的,自由税收竞争是符合人道自由税收治理最高原则的。问题或在于,如何尊重或引导税收自由竞争,以便最大限度地增进全球每个社会成员的福祉总量,这才是税收“有害”还是“有利”争论的关键所在。可见,“税收竞争也是政府改革的一个重要部分。”必须认真对待,并紧扣实质,遵从“己他两利主义”的道德观,促进国际之间的税收竞争呈现双赢和多赢的状态,坚决摒弃“损人利己”型,特别是“损人不利己”型的税收竞争态度与策略。

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