环保税立法,只是个开始

@ 七月 7, 2015

原文首发于《深圳特区报》,原标题《环保税立法当增进全社会福祉总量》,感谢作者“姚轩鸽”的原创分享,作者为税收伦理学者,现就职于西安市国家税务局,曾撰文《为自由税收竞争的伦理辩护》。】

热议了很久的环境保护税立法与“费改税”工作,终于在6月10日迈出了关键性一步——国务院法制办公布了由财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》。这意味着,中国环境保护税法总算与民众见面了,从此,人们对解决当下大气污染、水污染、固体废物污染、建筑施工噪声污染、工业噪声污染等无法命名的环境污染问题,自会萌生新的期待与幻想。

当然,我们并不希望环境保护税立法就能一举消减中国环境污染的问题,如期还国民以蓝天白云、饮水安全、宁静的生活环境与保障吗?且不说环境污染要素构成的多重性、层次性与复杂性,单就现实中比比皆是的有法不依现象,以及法律合意性的先天不足等问题而言,就不敢把话说满说绝。事实上,仅就一部优良法律的完备性与技术性要求而言,环保税也难承受“环保”全面之重责,全部担当增进全社会与每个国民健康福祉之重任。

首先,环保税立法的目的还需清晰明确。比如,此次立法,究竟是为了“环保”,消减污染,还是为了税收法律体系形式上的完备与完善?是为了某些部门聚财,还是为了理顺税费关系?是为了缓解来自民间日益高涨的环保权利意识,还是为了增进全社会和每个国民的健康福祉?抑或正如《意见稿》所言,是为“保护和改善环境,促进社会节能减排,推进生态文明建设”?

毋庸讳言,不论我们列举了多少种具体的立法目的,一切立法,包括环境税立法,其终极目的,无不是为了增进全社会和每个国民的福祉总量。因此,这也就成为评价一切法律优劣的终极标准。

配图
(图片来自网络)

其次,环境保护税要真正发挥消减污染的职能与作用,至少还有赖于如下六大基本关系的理顺与平衡:

  1. 立法终极目的与具体目的关系的协调与平衡问题。
    就是说,环境保护税立法的具体目的尽管多种多样,但这些具体目的,一旦有违增进全社会与每个国民福祉总量的终极目的,都得无条件遵从终极目的。否则,这样的立法,只会加剧环境污染,制造新的污染,不会遏制环境污染。
  2. 纳税者排污成本与纳税成本关系的计较与平衡问题。
    具体说,如果排污成本大于纳税成本,作为理性经济人的纳税者,就可能选择对环保税法的遵从。反之,如果排污成本小于纳税成本,纳税者就可能选择逃避环保税纳税义务。在现实的利益博弈境遇里,利益最大化是纳税者行为选择的首要原则。
  3. 征税与用税关系的平衡与协调问题。
    逻辑而言,征税的目的,绝不是为了“征税”,一定是为了“征税”之外的一种目的,为了给国民提供高性价比的公共产品与服务,但终极目的一定是为了增进全社会和每个国民的福祉总量。用之于民之所需,才是“取之于民”的根本理由。具体到环保税,国民交纳环保税,就是为了从政府那里交换到高性价比的环境类公共产品与服务,为了满足他们对蓝天白云、安宁安全等公共需求。因此,如果环保税立法不能有助于国民环境类公共产品与服务性价比提高的话,对纳税者的环保税遵从,也就不可寄予过多的奢望。
  4. 环保税执法要求与纳税者污染程度检测技术的平衡与协调问题。
    毋庸讳言,环保税执法要求与纳税者污染程度检测技术之间存在一定的不协调。应该征收与能够征收,是两个既有联系,又有区别的概念。即应该征收的,未必能实际征收到位。这是因为,征税依据是税收执法的必要条件。如果征税依据无法确定,税收执法也就是一句空话。毋庸置疑,环境税即使顺利立法,一旦到了执行阶段,也存在一个现实污染的技术检测可能性问题。而且,暂且不说《意见稿》设计中——税务机关与环保部门双主体之间的协调成本,诸如信息交换、技术认定、权责关系明确等实际操作的可行性问题、现实社会环境的复杂性问题,以及环境保护未来可能遭遇的诸多不确定性问题。
  5. 权责关系的平衡与协调问题。
    直言之,如果环境保护法在征税执法权方面语焉不详的话,很可能人为催生执法机关与环保部门在责任方面的推诿扯皮问题,从而背离环境保护税立法的具体目的与终极目的。理论上讲,税务机关发挥征管优势,环保部门发挥污染检测技术优势,似乎可以解决污染问题。但面临转型中的实际境遇,完全可能因为权责模糊、问责弱化,以及人情面子、关系网等原因,致使有法难依,有法不依。
  6. 当下污染认定与未来污染范围、对象、程度等要素不确定关系的平衡协调问题。
    无疑,《意见稿》目前仅仅列举了四类污染作为主要的税法治理对象。常识告诉我们,污染绝不只有这四类,且不说那些尚未被认识的污染。为此,环境保护税立法,必须为未来修订自觉留下足够的接口,以便环境保护税“扩围”。

当然,环境保护税立法或不能承受“环保”之重任,还有实践领域的种种原因。诸如税务机关日常管理权力与稽查权力的明确与授予问题,环境保护税纳税者的涉税信息披露,以及权利的保障问题,等等。而且,面临环境污染问题越来越严峻的形势,尽快祭出环境保护法的利剑,立法者的良善动机无可厚非。关键在于,如何才能事半功倍,才能好心办好事。尽量避免因为立法阶段的思虑不周或失误,背离了立法治污的初衷。

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