「港铁模式」难复制

@ 六月 28, 2016

【原文发布于《住区》杂志,2016年第二期,《逻辑城市》专栏。作者:肖喜学,转载于肖喜学博客。】

随着中国内地城市快速、大规模地铺开城市轨道交通建设,地方政府遭遇到的困境也接踵而至,例如建设资金缺口巨大,又如运营产生巨额亏损只能依靠财政买单。于是学习和借鉴香港地铁的「港铁模式」,似乎成为了地方政府的必修课。在公开媒体上,至少有北京、南京、广州、厦门、长春等城市都曾经提出过要学习港铁模式。

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例如广东省长朱小丹在参观考察港铁之后表示:「广东要学习港铁经验,融合推进轨道交通建设和城市建设,借鉴「地铁+物业」的开发模式,有效解决地铁和城轨投资和运营平衡问题」(《学习港铁经验,形成本土模式》,南方日报,2012-02-07)。

又如长春市政协会议的一份文件也提出:「建议借鉴香港的「地铁+物业开发」理念,以地铁站点商铺或沿线物业为龙头,全面启动地铁物业项目,形成房地产、广告、通讯、商贸等为核心的业务组合,发展多种经营,扩大服务品种,延伸服务范围,实行自主经营代理制,使地铁资源开发特许经营形成特色以获取回报,弥补运营亏损。」(《长春地铁借鉴「香港模式」》,城市晚报,2011-01-19)

确实,港铁有着被大家学习和借鉴的资本:成立于1975年,从1996年开始盈利,是全球少数能实现盈利的城市地铁公司之一;其列车准点度、可靠度均超过99.9%,在全球范围内均首屈一指。那么,是什么关键性因素促成了这样的结果呢?

对于这个问题,先来看看港铁自己是怎么看的。一位港铁高管人员(梁国权)总结港铁可持续盈利有赖于三大因素:一是「地铁+物业」模式,二是票价收入,三是与政府的良好合作关系(《北京地铁运营模式改革欲借鉴香港模式》,2014年7月20日)。而另一位高管(钱果丰)则将其盈利秘诀归结为:可持续的财务模式、科学的管理和良好的风险管控(《香港地铁盈利秘诀不能简单复制但可借鉴》,人民日报海外版,2015-08-21)。

似乎连港铁自己都对为何能盈利都没有一致意见,那么内地的城市又该如何学习与借鉴呢?综合上面所提到的,内地城市政府大多认定「地铁+物业开发」的模式是港铁的首要成功因素。然而,「港铁模式」之所以能够成功,并非只与地铁有关,也不是单一因素那么简单,而事实上,港铁模式的成功是一个系统的结果。

想不想盈利,是一个问题

首先,地铁是否能盈利,先要看你想不想盈利。可能有人会认为这是一句废话,但政府与社会必须回答「如何看待公共交通事业」这一问题确实是绕不开的:把公共交通服务当成是一种市民理所当然可以免费或低价享受的社会公共品,还是以一种正常的市场公平交易逻辑来提供的商品。如果是前者,则政府会采取大包大揽的方式,为公交系统提供足够的公交补贴;由于补贴制度的存在,具体的公交服务提供者会以控制成本作为中心,而没有动力改善服务质量;由于出行成本低,乘客会倾向于增加不必要的出行次数,从而为公交系统带来新的压力;在公交线路的建设投资方面,往往投资本身经济因素考虑得更少,而政治、宏观经济等其他因素考虑得更多。于是,越来越巨额的补贴与不合理的过度建设、低劣的服务质量相辅相成,而这些补贴来源于政府的税收,理论上最终来源于纳税人本身,故维持一个较高的税率也成为必然。这种情况,正是中国内地城市在目前的写照。在某网上论坛(http://lt.cjdby.net/thread-1382194-1-1.html)中,一位网友不无揶揄地说(2012年):「香港地铁长度91公里,也太一般了!上海、北京哪个不是300多公里,预期到2030-2050年各建成上千公里。91公里地铁长度,目前我国在建与运行地铁的30座城市都能轻松超越这个目标。」虽然说「香港地铁长度91公里」的数据并不正确,但至少说明,在一些人的眼里,地铁建设的成绩是与长度有关的,地铁建得越长,则意味着更大的成绩和更强的自豪感,但很明显,他们忽略了经济或者说成本的因素。

而在香港,则是另外一幅图景。由于英国人占领香港的主要意图在于商业目的,他们希望通过香港这一口岸来获取资源、交换商品和积累财富,为了吸引更多人前来经商,香港被殖民者定位为低税率的自由港。这一低税率制度,逼迫殖民地政府不得不建立一个市政运营成本相对低廉的体系,所以政府倾向于强调公共交通的市场化运作,让参与的资本能够获取合理的利润,通过调动市场力量来提供市政服务,从而直接减轻政府的负担和责任。政府在公交系统上以「官商共治」来达成「无为而治」的目的,所以公交服务也就被纳入到「商人」的经济考量之中了。对于希望获取利润的「商人」港铁(虽由政府控股,但同样需要对上市公司的股东负责)来说,在「可持续的财务模式」的框架下,增加新的地铁线路是需要慎之又慎的,过度建设几乎不可能发生,反而对于市民来说该建的不建之情形更多(以港岛西线和南线为例);在车票价格的厘定方面,即使不考虑物业经营的因素,地铁运营本身也是要赚钱的,地铁有动力不断改善服务,以说服乘客接受较高的定价;对于乘客来说,较高的公交成本促使其改变出行习惯,减少不必要的出行,缓解交通压力。香港的地铁建设与运营,更多包括了商业的考虑,这是港铁能够盈利的第一个因素。

「挤」出来和「摊」出来的城市

城市形态与拓展模式是需要研究的第二个因素。通过考察香港的地理和历史,我们可以发现香港本身并非建造大型都市的最佳地方,真正可用的建设用地十分有限,高密度成为城市的常态。香港就好像是一个被「挤」出来的城市,人口不断增加的压力,促使城市的道路、城市绿地、建筑物占地不断受到挤压,甚至被迫挤占海面,但即使是填海在市区也有极限,所以建筑物必须挤向高空发展,人均居住及配套空间也被挤压,不管是建筑的密度还是人的密度都被极大地提高。在区域上,先是挤港岛、九龙,维多利亚港两岸、港九的天空挤无可挤的时候,只好到新界去挤,由于新界的郊野公园和原居民用地为城市设定了边界,所以新市镇也必然采取高密度的挤压策略。人的高密度,决定了一个人去拜访另一个人的距离较低密度情况下要短,其交通出行的长度需求更小、效率更高,站在公交服务提供者的角度来看,该乘客的服务成本更低,在同等车票收入情况下,获取利润的机会更高。另外,由于行驶道路和停车空间被挤压,私人汽车保有和使用成本也会提高,这意味着人们会被挤压至公交出行,这就为公交提供了规模化的客源,从而有利于分摊一次性公交建设投资。

而中国内地城市更像一个个「摊」出来的城市,大部分城市没有城市边界的概念,采取向外建设一圈圈环线来拓展城市,环线之内大多可作为建设用地;再加上地方政府进行城市规划时没有太大制约,出现以汽车为尺度的跳跃式甚至天马行空的规划,甚至出现一届政府一套做法的随意、多变的规划,大规模、四处出击的新城建设,造成城市范围的快速扩展,人与人之间的距离越来越远,交通出行要求更长,人们更倾向于以汽车出行,等到发现路面日益拥堵、重新审视公交重要性的时候,基本上为时已晚。公交已经很难缩短线路长度,也很难再把私人汽车出行者拉回公交系统,从而面临分摊、运营成本高企与客源相对欠缺的两面夹击。

以数据说话,香港地铁2013年的总乘客量为18.234亿人次,其中地铁乘客量为15.998亿人次(从进站到出站为1人次,包括香港本地地铁、过境铁路以及机场快线,但未包括港铁巴士和新界西北的轻轨系统)。而地铁营运的总里程为182公里(未含新界西北的轻轨),15.998亿人次相当于每公里地铁每日的平均客流量为2.41万人次;而按照北京2013年的数据(北京晒2013年公共交通成本:地铁每人次8.56元,新京报,2014-10-14),地铁乘客量为17.19亿人次,这一数据与香港几乎相当,但是北京的常住人口约为香港的3倍,也就是说香港人均使用地铁的频率接近北京的3倍;而北京地铁2013年底的总营运里程达到了465公里,每公里地铁每日的平均客流量为1.01万人次,只相当于香港的41.9%;根据北京市政府计划,为「加快治理城市交通拥堵和大气污染」,到2020年将投入4000亿元用于轨交建设,到2020年轨交运营里程在2013年基础上将倍增,接近1000公里。可以预期,这将进一步拉低北京地铁每公里每日的客流量,并推高每人次的运营成本。

从运营成本来看,2013年港铁的香港客运业务的运营成本是84.49亿港元(未含折旧、摊销等),其中包括了地铁、港铁巴士和轻轨,由于缺乏运营成本构成的数据,故估算每人次的运营成本在4.63-5.28港元之间。同年,北京地铁扣除折旧、摊销的运营成本为59.98亿元,每人次的运营成本为3.49元,这一数据比港铁略低约6%至17%。但是,如果计入折旧、摊销因素,北京的运营成本涨至147.26亿元,平均每人次为8.56元;而在香港,包括折旧、摊销(香港地铁2013年年报,第187页,香港客运业务折旧+九铁公司两铁合并摊销合计31亿港元)后,总营运成本为115.49亿港元,平均每人次只上升到6.33-7.22港元,反而比北京低约32.5%至40.8%。

在2014年地铁调价之前,北京地铁的单一票价为每人次2元,即每人次需要政府补贴的亏损达到6.56元,总亏损高达112.77亿元;即使不计折旧和摊销,也要亏损25.6亿元;而香港的情况是:2013年每人次平均票价为8.92港元,不计过境及机场快线的平均票价为7.13港元,未扣除折旧、摊销的税前利润(EBITDA)为67.17亿港元,扣除折旧、摊销后也达到36.17亿港元。这中间的差异,有市场化与非市场化的因素,也与城市形态(「挤牙膏」还是「摊煎饼」,「高密度」还是「低密度」)、城市拓展模式(「垂直发展」还是「平面发展」,「渐进式规划」还是「跳跃式规划」)的因素,总之,因果关系不仅仅存在于地铁本身。

公交优先,真的还是假的?

香港最初作为一个殖民地城市,英国人在城市管理中体现了安全、节省和高效的原则。例如政府和军事机构放置于中心位置,城市建设采取集约式布局,既容易保护统治者和市民安全,也可节省成本,保持高效率。保持高效率的一个方面是保持交通的便利与畅通,香港政府对土地利用与交通的最优化相互关系进行了研究,建立了LUTO模型(Land Use and Transportation Optimizing Model),其基本原则是一个区域或地块的开发受到该区域或地块的交通容量的限制。任何土地开发都不能超越交通容量的上限,这一「规划以交通先行」的概念确立了政府和项目申请者的共同目标,这些限制体现在区域和地块的规划法定图则中;除非得到城市规划委员会的修改批准,香港的任何土地开发项目(包括政府项目)都不能超越法定图则的规定(黄良会:《香港公交都市剖析》,中国建筑工业出版社,2014)。

由于香港「挤牙膏式」的集约化、高密度发展,所以就为公交发展提供了一个优越的环境,政府一方面通过提高新车购置费来调节小汽车的增长速度,一方面提倡替代汽车的公交出行,TOD策略成为必然选择,地铁被确定为城市交通骨干,常规公交系统负责向地铁运送客源。地铁站点与建筑物结合的设计理念深入人心,典型的交通与建筑物一体化设计,会融合地面空间和地下空间,并通过步行、电梯或电动行人输送带创造一个适宜人居的立体聚落空间。每一个地铁站点都变成一个城市活动的节点,围绕在地铁站的多个活动核心连接成带,形成带状城市向外延伸,然后交织成网并向城市四面八方展开(黄良会:《香港公交都市剖析》)。在这种规划设计理念下,通过步行、电梯、行人输送带、常规公交向地铁站集中的客流,被源源不断地「喂」给地铁系统,帮助地铁增加收入,摊薄成本,为地铁获得良好的财务绩效奠定基础。

在香港,有90%以上市民利用公交出行,2013年地铁在公交的市场占用率高达46.9%(其次是巴士36.1%、专线小巴14.2%),过海服务更是高达66.7%。客流的集中「喂」给,除了为地铁的车票收入做出贡献,还帮助地铁获得一些非常有价值的副产品,这就是所谓的「车站商务业务」,主要包括车站及车厢广告、车站商铺的出租以及电讯服务等。2013年港铁这类业务的总收入高达45.88亿港元(包括广告10.53、车站商铺出租29.33、电讯4.47、其他1.55亿港元),扣除折旧、摊销的税前利润高达41.24亿港元,利润率高达89.9%。截至2013年底,港铁的车站商铺总数为1336间,5.635万平方米的面积,创造了29.33亿港元的租金收入,合每平方米每日高达142.6港元(港铁:2013年年报)。

这些副产品之所以如此值钱,原因一方面是人流量大且集中,2013年港铁(不含新界西北的轻轨)站点个数为84个,而北京则超过220个且仍在快速增长之中,每个站点的平均人流量差距甚大,其商业价值的区别自然也就很大;另一方面,香港90%以上市民依靠公交出行,大部分是地铁乘客,也就是说除了少数极高收入人群外,中产阶级都是地铁的客户,而在中国内地城市,地铁乘客以收入相对较低人群为主,大量的中产阶级还是倾向于私人小汽车出行,这一区别使两个城市的乘客购买力出现差异,并最终反映在地铁商铺的租金中。

反观中国内地城市,虽然它们在口头上说要「公交优先」,但并未落实,甚至在实际做法上反其道而行之。例如增加中心城区的停车位数量把小汽车更多引向市中心,地铁站点与公交的接驳方式不够人性化,地铁站点与建筑物的结合不顺畅,城市步行系统不安全、不舒适等,无法将人们体面地引导给地铁。总之,是否真正贯彻「公交优先」,不能只看口头上的大策略,更要看行动上的小细节。

地铁+物业开发,并非特效药

正如本文开始所说,内地城市政府大多认定「地铁+物业开发」的模式是港铁成功的关键因素。在这一模式下,大股东香港政府给予港铁土地发展权,港铁以该地区没有铁路前的地块价值估算,向政府支付地价;港铁兴建地铁,同时与开发商合作地上物业,物业价值因地铁发展而提升,港铁公司将物业经营以及物业升值所回收的利润「反哺」地铁建设、运营和维护。

然而,「地铁+物业开发」并非万能药,原因包括:第一,「物业开发」主要包括销售型物业和持有型物业经营两类,其中前者的利润实现相对较快,管理难度相对较小,但由于销售具有一次性的特点,来源于销售型物业的利润波动性很大,可以一次性回收部分建设成本,但难以对地铁运营效益形成稳定的支持,以港铁为例,2013年其销售型物业的利润(物业发展利润)仅为13.96亿港元,与总运营成本115.49亿港元相比,并未占有显著地位;而主要包括商业、办公物业出租的持有型物业经营,则有可能弥补这一短板,形成对主业持续的支撑,如2013年港铁在香港的持有型物业经营(物业租赁及管理业务)收入达到37.78亿港元,利润(EBITDA)达到 31.5亿港元。但是,物业的选址、规划设计、建设、运营、管理都是专业性极强的工作,需要经验丰富的经营管理团队,加之物业经营的培育时间很长、资金占用量大,一般的地铁运营公司很难有效把控,一旦发生失误,则可能陷入另一重困境,不但形不成支持作用,反而可能累及地铁运营本身。

第二,「港铁模式」中持有型物业经营之所以利润丰厚,与香港的超高密度、人流密集及与之对应的高地价、高租金是分不开的,例如港铁的持有物业组合包括维港两岸两座最高的建筑物,即环球贸易广场(ICC)及国际金融中心(IFC)二期,其办公物业的租金也处于全港最高水平。而内地大多数城市由于其相对较低的城市密度与物业租金水平,根本无法复制「港铁模式」,即使是在北京、上海、深圳这类一线城市,大多数地段也无法带来丰厚的租金回报(对比庞大的建设投入、运营成本而言),这也是港铁在北京、深圳等一线城市有不少地铁运营项目、尝试性介入一些销售型物业项目,但对于持有型物业项目则慎之又慎的重要原因。

综上所述,在中国内地城市的大格局已定、政府「运动式」地铁建设投入不变的情况下,仅仅通过「地铁+物业开发」来显著改善地铁经营的财务状况、减少政府的巨额补贴,是很不现实的,换言之,所谓的「港铁模式」很难在中国内地成功复制。

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